证券时报记者 程丹
在全面深化改革的关键推进年，资本市场蹚出了一条监管新路子，更精准、更具体、更透明。一年多来，资本市场监管在简政放权中更尊重市场各方诉求，清理不适应改革发展需要的法规规章和规范性文件；在审核注册中更考虑主体是否勤勉尽责，监管之手后移至事中和事后；在零容忍的监管底线中对各类扰乱市场的违法违规行为重拳出击。
多位市场人士认为，“建制度、不干预、零容忍”是资本市场监管者的根本遵循，市场正常运行时要充分信任市场，出现违法违规时则要严厉打击。证监会明确了市场在资源配置中的决定性作用，让市场参与主体各尽其责、各行其是，这有利于尽早形成一个法治化、市场化和国际化的成熟市场。行而不辍，未来可期。
四天出台一政策
规则更具针对性
过去一年，资本市场的政策发布更具针对性，不仅数量多，改革目的性更强。据证券时报记者不完全统计，2020年，包括证监会令、证监会公告在内的规章制度发布共86件，其中，证监会令16件，证监会公告70件，约每4天发布1项政策。
从修订完善的规则来看，去年以来的政策主要围绕着注册制及资本市场基础制度建设推进，包括信息披露规则调整、创业板注册制试点、新三板改革、证券公司分类监管、上市公司高质量发展、保荐业务规则完善、退市制度改革等。
同时，证监会持续减少和简化行政许可事项，按照“放管服”改革要求，坚持刀刃向内、简政放权，只要是市场约束比较有效的领域就坚决放权。聚焦市场反映集中的问题，开展为期3个月的作风问题专项整治活动。去年以来，取消和调整14项行政许可，取消26%的备案事项。全面清理“口袋政策”和“隐形门槛”，证监会网站公开发布了监管规则的适用指引，目前已经分批清理了各类规章制度150件，证监会规章制度的透明度、公开性进一步的提升。
不仅如此，证监会还分三批修改、废止了130件规章制度文件，这是对证券期货规章制度体系的阶段性清理更新，并通过单独启动规章制度修改程序、立新废旧、整合发布监管规则适用指引等方式推动证券期货规章制度系统性清理工作。具体来看，被修改、废止的规则，多是按照新证券法及“放管服”改革的要求对相关法规的内容进行调整，清理整合与上位法不一致、与资本市场发展和对外开放实践需要不适应的制度文件，包括将证券公司在境外设立、收购子公司或者参股经营机构的管理方式由行政许可改为备案管理，完善期货公司保证金封闭管理制度等。也存在监管实践发生变化、与上位法不一致、所规范的事项已不存在或已由新的规则予以规范等情形。
其中，取消证券公司设立、收购、撤销分支机构，证券公司在境外设立、收购、参股经营机构，以及证券公司董事、监事、高管人员任职资格3项行政许可以及证券公司变更公司章程等2项行政许可子项，并整合2项行政许可。
中金公司合规总监陈刚表示，减少行政许可事项使证券公司报批报备负担大幅降低，参与市场活力显著増强，工作效率与发展动力进一步提升，如董监高任职改为事后备案管理，缩短了证券公司变更董监高的周期，有利于公司优化管理、快速引进优秀人才等。新证券法实施以后，证监会能在短时间内实现各项安排的衔接，体现了监管部门的效率和自上而下推动简政放权工作的决心，给证券公司发展带来了实实在在的好处。
证监会新闻发言人高莉表示，证监会还将进一步做好规章规范性文件起草审查制定工作，适时开展规章制度清理工作，坚决防止规章制度“前清后乱”，强化证券期货规章制度体系的系统性和科学性，不断提高证券期货监管的透明度和法治化水平。
省时近二分之一
审核提速监管效能提升
在减少行政审批事项的同时，证监会还提升了监管效率，为减轻申请人负担，证监会将许可证明文件从132项减少至63项，最大限度减轻监管对象负担；同时简化保留的证明事项要求。以上市公司监管为例，目前证监会在上市公司日常监管领域仅保留3项许可事项。2020年，全市场并购重组项目中经证监会审核的仅占2.79%，平均审核用时37天，远低于法定的90天标准；科创板、创业板发行股份购买资产已实行注册制，证监会注册时间不超过5个工作日。
简政放权极大地激发了市场主体活力，让我国上市公司并购交易规模稳居世界前列，去年全年的总量达到了1.66万亿，资本市场成为并购重组的主渠道、盘活存量的主战场。
实际上，近几年来，并购重组就是监管层重点优化完善的改革重点之一，证监会持续拓宽并购重组“小额快速”审核通道，2020年7月份修订取消募集配套资金金额不得超过5000万元的要求，同时取消不得构成重大资产重组的要求，为交易金额小、发股数量少的小额并购交易构建更加畅通的审核机制，激发市场活力，提升监管效能。
特别值得一提的是，为了便于市场主体更好地理解政策，证监会还将并购重组碎片化的监管问答，简化整合成体系化的文件，进一步提高了监管透明度。同时，统一募集配套资金用于补流的比例，对重组上市配募资金用于补流、偿债的，一并适用“不得超过交易作价的25%，或不超过配募总金额的50%”的比例要求，以支持重组上市企业进一步促进资本形成、获得发展壮大所需的资金支持。
可以看出，屡次并购重组的完善，都是在先前政策执行的基础上，根据市场需求，做一些必要的调整，堵住监管漏洞，明确市场预期，既满足了信披完整性要求，也更加符合客观情况。
同时，证监会明确对诚信及合规风控水平较高、中长期投资业绩突出的基金管理人申报的常规公募基金产品实施快速注册，将权益类、混合基金、债券基金注册周期由2个月调整为分别不超过10天、20天、20天。进一步优化常规债券基金产品注册机制，纳入快速注册机制的产品，注册期限由原则上不超过30天缩短至20天；未纳入快速注册机制的产品，注册期限由原则上不超过75天缩短至45天。
监管层还在探索用高科技来深化监管改革。证监会提出了“数据让监管更加智慧”的构想，大力推进科技监管，2020年证监会组建科技监管局，形成科技监管局、信息中心为一体，中证数据、中证技术为两翼的科技监管组织架构，统筹开展资本市场科技监管。
一方面，建立健全科技监管制度体系，落实新证券法有关规定，发布信息技术系统服务机构备案管理等规章制度，规范促进金融科技发展，切实保障资本市场技术系统安全稳定运行。另一方面，强化基础工程建设，抓好上市、私募、稽查等监管信息系统重点项目落地见效，基本实现行政许可等政务服务“一网通办”，为资本市场改革创新提供技术保障。探索金融科技创新应用，打造金融行业领先的自主区块链底层平台。
证监会科技监管工作委员会副主任张野表示，在注册制全面推进的大背景下，要求监管科技手段进一步加强，由于注册制是基于信息披露进行，而利用技术手段则可以大大提升对信息披露真实性核实的效率以及正确性，利用大数据技术也可以进一步提高信息披露的完整性判断。因此，注册制实际上要求了更强的技术保障以及支撑。
“在查处违法违规方面，科技监管可以起着至关重要的作用。”张野指出，就监管部门进行案件调查而言，从线索的发现，到问题的调查，以及最后的证据确定都离不开科技监管手段的支持。以内幕交易为例，如果一只股票的表现呈现出异动，就可以用技术手段捕捉异动现象。捕捉到异动后，可以根据交易记录进一步发现背后的获利者，再追踪获利者以及内幕交易消息是否有一定的关联，是否还与其他交易者有关联等。在确定犯罪证据时，也需要利用技术手段来证明，如进行交易的电脑MAC地址、手机设备标识号等，都可以作为交易者是否参与内幕交易的证据。所以监管科技手段在防范内幕交易、打击内幕交易方面都起到了关键作用。
高莉表示，证监会将继续深化科技监管改革，加强行业科技发展的统筹规划和顶层设计，狠抓基础工程，优化监管系统建设，加强行业安全监管，推进科技监管再上新台阶。
过会率超96%
新股发行常态化
一年多来，资本市场的改革围绕着注册制向前推进，形成了从科创板到创业板，再到全市场的“三步走”注册制改革布局，全面带动发行、上市、交易、持续监管等基础制度改革，督促各方归位尽责，使市场定价机制更加有效，真正把选择权交给市场，支持更多优质企业在资本市场融资发展。
“在此轮改革中，监管层有意平衡了监管和市场的关系，市场之手发挥了关键作用。”中泰证券首席经济学家李迅雷表示，从注册制试点取得的成绩看，市场化的定价、市场化的发行节奏、注册制的制度安排，激活了市场活力，让参与者从中受益，这说明了资本与科技的深度融合，顺应了中国经济转型升级这一大趋势，资本支持了科技，科技推动了市场改革，投资者获得了更多的机会。
这和“建制度、不干预、零容忍”的监管原则不无关系。证监会首席律师焦津洪表示，“不干预”的核心是要科学处理好政府和市场的关系，坚持市场化法治化原则，凡是市场能有效发挥作用的领域，就坚决放给市场，但“不干预”不等于放任自流，该监管时必须果断出手，对恶性违法违规行为保持“零容忍”，只有保持“零容忍”，才能营造良好的发展环境，为减少管制、增强活力创造有利条件。
所以，市场看到了，不论股指如何波动，IPO始终保持常态化发行。2020年共有396家企业在A股上市，发行审核过会率达到 96.18%，创下过往十年的新高，上市企业明显增加，定价更加市场化，市场分化明显，优秀公司得到资金长期投资，业绩差的企业则边缘化逐渐走向退市。
退市“出口”也逐步畅通，2020年A股退市 已达16家，远超过往，刚落地的退市新规指出严格退市执行，压缩规避空间，不少股票将面临交易类指标退市压力，退市新规将原来的面值退市指标修改为“1元退市”指标，同时新增“连续20个交易日每日股票收盘总市值均低于人民币3亿元”的退市情形。多元化退出渠道的明确，让上市公司有了更多的选择，常态化退市渐行渐近，一批存量劣质公司会加速适时退市。
李迅雷指出，做好上市、退市常态化非常不易，这是做好资本市场监管工作的关键，除此之外，还需要统筹兼顾投资者和融资者、再融资和减持、新股东和老股东、机构投资者和个人投资者、存量和增量等关系的动态平衡，求取最大公约数。
过去一年，面对疫情对市场的冲击，面对中美贸易战对股指波动的影响，证监会加强对市场的研判，在关键时点面对关键事件，及时回应市场关切，完善风险应对预案，丰富政策工具箱，通过形成良好预期，稳定市场情绪，增强市场信心，促进市场平稳健康运行，获得了市场内外的广泛好评。
中国社会科学院金融所研究员尹中立表示，当前，资本市场全面深化改革已全面铺开、渐次落地，基础制度更加完善，生态正在重塑。但同时，内外部环境复杂多变，要将改革向纵深处继续推进，需要更强的定力、更大的合力。让各方形成对改革、发展、开放的良好预期，让监管和政策走在市场前面，做好预判，不被市场“牵着鼻子走”，是实现上述目标的重要前提，需要监管者更加积极主动作为，也需要各参与方鼎力合作。
“零容忍”信号强烈
罚没金额超40亿元
一年多来，证监会释放出强烈的“零容忍”信号，从重从快查处了多个典型案件，行政处罚力度加大。据不完全统计，2020年证监会和各地证监局合计开出314份行政处罚决定书，罚没金额超40亿元。其中，内幕交易和信息披露违规成为处罚的“重灾区”。
从立案调查的案件来看，既有市场关注的热门股、热门案件，也有影响恶劣，严重破坏了信息披露制度严肃性的重大案件，既有短平快的查处速度，也有“挖地三尺只为找一线索”的深耕精神。
2020年，利用21个账户内幕交易的汪耀元、汪琤琤父女领了36.25亿元的最大罚单；屡屡出现“扇贝跑了”、“扇贝回来了”、“扇贝又跑了”奇事的獐子岛(002069,股吧)及其相关人员被移送公安；宜华生活(600978,股吧)、豫金刚石(300064,股吧)等50多家上市公司涉嫌信披违规遭立案调查；康得新、康美药业财务造假等案件被追究刑事责任；ST岩石时任董事长内幕交易自家股票行为遭到严惩；万联证券等中介机构涉嫌未勤勉尽责被出具警示函。
这一个个典型案例凸显的是证监会对欺诈发行、财务造假和重大操纵市场、内幕交易的打击力度，对涉案中介机构及从业人员“一案多查”。证监会首席稽查兼稽查局局长罗子发表示，要精准打击，加大对大股东、实际控制人、董监高等“关键少数”违法责任的追究力度，全方位追责，用足用好新证券法的授权，着力构建行政处罚、市场禁入、重大违法强制退市以及刑事追责、民事赔偿等全方位立体式追责机制。
可以预期，完善证券执法司法体系，将是今年资本市场法治建设的一大看点。“‘零容忍’意味着要花大力气健全资本市场法治环境，让资本市场在制度和法律的框架内有效运行，强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，与刑事追责、民事赔偿等共同形成全方位立体式追责机制势在必行。”李迅雷表示。
焦津洪指出，根据党中央国务院的决策部署，证监会将用两年左右时间，力争在资本市场法律体系建设方面取得重要进展，推动完善具有中国特色的证券执法体制，显著提高证券违法犯罪成本，进一步畅通投资者权利救济渠道，明显改善资本市场秩序；用五年左右时间推动建成更加科学完备的法律体系、更加健全的具有中国特色的证券执法体制，促进证券执法、司法透明度、规范性和公信力显著提升，形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。这主要包括完善资本市场法律责任制度体系，构建有利于从严打击证券违法活动的执法体制机制等。
“另外还需要进一步加强资本市场信用体系建设。”焦津洪强调，证监会将推动在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，并通过明确监管部门建立资本市场参与主体的诚信记录，实施失信惩戒和守信激励等方式，完善参与资本市场的诚信条件、义务和责任，发挥协同监管“组合拳”的威力，形成各方共建共享共治的资本市场诚信格局。
图虫创意/供图 吴比较/制图
（王治强 HF013）
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