东北探索全面放开生育，然后呢？

全面放开生育限制，或从东北破冰。

昨晚（2月18日），国家卫健委在官网正式答复：就“全面放开人口生育限制”问题，“东北地区可以立足本地实际进行探索”。

一石激起千层浪。今日早盘，A股二胎概念走强，贝因美(002570,股吧)、爱婴室(603214,股吧)等应声大涨或涨停。

更大的期待，则来自于长期。

近年，我国不断调整生育政策。2016年落实全面放开二孩政策后，“不仅没有出现生育高峰，反而出现生育断崖”。越来越多的声音开始呼吁，“全国范围内生育政策的限制应尽早放开”，让生育权回归家庭自主。

为什么是东北？

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率先在东北“试水”，并不令人意外。

“曾经越发达的地区，老龄化程度越深，比如东北地区。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、中国人口学会副会长张车伟，在2018年就指出，“东北在计划经济时代较为发达，生育观念转变得也较早。现在，东北的老龄化在全国是最严重的。”

实际上，老龄化程度同样不低的上海和北京，在本世纪初也曾短暂出现过自然生长率负增长。但因流入人口数量大等因素，2004年后，两地数据同时回正。

对比之下，东北三省的曲线，近20年来却在一路走低。

城市进化论根据国家统计局数据整理制图

长久以来，辽宁是东北三省经济的“领头羊”。2000年，其GDP是吉林和黑龙江的2.7倍和1.6倍，2020年仍有两者的2倍和1.8倍之多。

但辽宁也是东北地区最早面临人口问题的省份。近20年，辽宁的自然增长率都是三省中靠后的；2011年，辽宁率先进入人口负增长。

2013年，全国“单独二孩”政策实施。次年，辽宁的自然增长率短暂回正。然而仅一年之后，辽宁的数据再次跌回零线以下。

为了扭转这一趋势，辽宁接连出手。

2015年，辽宁旋即出台政策，为鼓励生育而简化手续审批。当地《关于简化下放生育手续的通知》要求从当年7月1日起，放开生育登记、审批时间，下放生育登记审核权限，简化生育手续。

2016年，全国为“全面二孩”松绑。同年，辽宁也迅速修订了《辽宁省人口与计划生育条例》，规定生育两孩无需层层审批，也无需单位开具婚育情况证明，甚至连流动人口也可在现居住地办理两孩生育登记。

2018年，当地《辽宁省人口发展规划(2016—2030年)》，进一步“全方位”亮剑。从鼓励生育的“大礼包”，到再次强调引进和留住人才的重要性，再到开发老年人力资源……当时，辽宁给出的政策中，生育、壮年、老年三个阶段都被覆盖。

可惜，直到2019年底，辽宁的数据都再未回正。而类似情况，在吉林和黑龙江也不同程度出现。

2016年“全面二孩”政策正式实施后不久，吉林省政协提案委就收到了《关于吉林省制定进一步鼓励生育二孩政策的建议》：通过多种措施，让想生二孩的夫妻打消顾虑，敢生、愿生。

同一年，黑龙江也重新修改了当地《人口与计划生育条例》。其中首次提到，18个边境县(市、区)、夫妻均为边境县市区居民等六种情形可以生育三胎。

但于吉林，2017年后自然增长率回正，2019年出现大幅下降，甚至已低于辽宁；于黑龙江，其自然增长率自2015年后，一直徘徊在零线以下，国家卫健委关于探索“全面放开人口生育限制”的答复中，还专门点名黑龙江：

“东北边境地区的生育政策相对宽松（如黑龙江省规定夫妻双方均为边境地区居民的可生育三个孩子），但生育意愿不高。”

如张车伟此前所说，“中国已经进入了刺激生育很难产生明显效果的一个阶段。”时至今日，东北三省已长期位于全国人口增长的“谷底”。

城市进化论根据国家统计局数据整理制图

正因如此，2020年全国两会期间，全国人大代表、辽宁省常务副省长陈向群提出建议，恳请率先在东北地区全面放开人口生育政策。

大背景的变化，为这一建议落地提供了助推力。“十三五”规划提出“坚持计划生育的基本国策”；“十四五”规划建议中则出现了“增强生育政策包容性”。

如今，国家卫健委明确东北地区可以探索“全面放开人口生育限制”，有望为当地人口现状带来一个新变量。

“生”“育”是两个问题

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但对于现代人而言，“生”和“育”实际上是两个问题，有些人不愿“生”，其实是担心“育”。

国家卫健委在回复中也提到，“经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展”是影响生育的重要因素，生育政策的刺激难起波澜。

所以，东北三省在各自的“十四五”规划中都提到“发展普惠托育服务体系”，提升公共服务，从而解决养育的后顾之忧。

这种针对0-3岁的“养育”，不是传统的家里长辈牺牲老年生活来当“研究孙”，也不是目前市面上风行的早教和智力开发，而是特定机构在工作日能提供保育、照护、保健等综合化的全托服务。

这种托育服务的提升，能在多大程度上影响生育？

此前，国务院妇儿工委办公室课题组在天津、黑龙江、山东、四川四个省市对4661名0-3岁儿童父母和准父母以“0-3岁托育公共服务与政策支持需求”为题组织实施了问卷调查。

调查结果显示，目前有一个孩子或正在怀第一胎的家庭，明确还想再要孩子的仅有21.5%，近一半表示不打算再要二孩，约30%表示不确定。不愿意要二孩原因，排在前三位的分别是：

经济负担太重（56.4%），照料负担太重（39.0%），没有人照顾孩子（35.5%）。足见儿童抚育的经济付出和照料压力对家庭生育意愿的影响。

而数据分析显示，对于“如果有更完善的儿童公共服务和福利政策，是否愿意再生孩子”的问题，略超一半的家庭选择了“愿意”（50.9%）。其中，有42.1%原先选择不想或不确定是否再生二孩家庭，在托育政策发展的前提下，表示自己愿意再生孩子。

近两年，东北三省3岁以下婴幼儿照护服务方面做文章，相继出来了鼓励政策。

黑龙江2021年1月提出的总体目标是，2020—2021年，省内各市(地)要建设2—3个具有一定指导功能的示范性婴幼儿照护机构。

吉林2019年底提出的总体目标是，2020年底前，在长春市和吉林市试点建立3至5家、其他市（州）试点建立1至2家符合我省实际的、具有示范效应的托育机构。

辽宁2020年5月提出的总体目标是，到2025年，婴幼儿健康管理率达到90%以上，0-3岁婴幼儿家长和看护人员接受科学育儿指导率达到95％以上，社区婴幼儿照护服务机构覆盖率达到50%以上，婴幼儿照护服务水平明显提升。

三个省份的照护服务基本相同，鼓励幼儿园增设托幼班，支持企业为职工提供福利性照护服务，鼓励在工业园区等就业人群密集的区域开设。

而“鼓励”的力度，体现在“建立托育服务登记准入制度”，落实税费优惠、用地保障以及人才培养等方面。

总体而言，东北三省的托育服务还处于“打基础”阶段。同样出现低生育率的上海，已经在着手实现服务的“普惠性”了。

上海提出，到2022年，普惠性托育点覆盖率达到85%，一半以上的幼儿园要开设托班，开展家庭教育指导服务工作，实现线上科学育儿指导服务全覆盖。

当然，财力更强的上海在“鼓励”力度上也更有底气，能够“把开展托育服务所需经费纳入各级政府财政预算”，可以“给予一定的培训费补贴”，给予“税收优惠政策”。

或将延缓老龄化？

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前面提到，东北的老龄化在全国是最严重的地区之一。

通过养老金的情况可见一斑，根据财政部网站发布2020年中央调剂基金收入情况，缴拨差额超过100亿元共四个省份，东北三个省份悉数在列。

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其中，辽宁省2020年预计上缴189.53亿元，预计获得拨付745.11亿元，缴拨差额达到-555.58亿元。黑龙江、吉林的缴拨差额，也分别高达为-485.56亿元、-145.19亿元。

上缴少，意味着社会平均工资较低且参保人数低；拨付多，说明退休人员多，老龄人口多且养老压力大。年轻劳动力，与育龄期群体高度重合。这部分群体的流失，通常意味着“生娃”的主力军减少，同时整个社会的养老负担也在加重。

民政部一组“抚养比”的数据更能反映东北三省养老育幼的压力。

城市进化论根据2020年中国统计年鉴制图

2019年黑龙江的总抚养比是31%，广东的总抚养比为32%，都是10个劳动力对应3个被扶养人。不同的是，黑龙江养的是1个孩子、2个老人，广东养的是2个孩子、1个老人。

同样水平的抚养比，但内部结构不同，这两种情况的社会经济含义将呈现很大差别，一个是对未来生产力的投资，一个是纯粹的消费。而对于财政的公共支出而言，这两种负担的意义也完全不同。

关于全面放开生育限制的预期效果，比如能否逆转生育率下降的趋势，有专家坦言效果不一定如预期。“如果达不到预期效果，可能就需要采取其他的政策。根据我们的研究，鼓励生育比控制生育更难。可能就要涉及到发放生育津贴、减少税收、家庭养老，还有推迟退休年龄等一系列相关政策。”

但也有专家指出，全面放开并鼓励生育虽不能阻止老龄化，但可延缓老龄化。

泽平宏观发文称，2019年中国出生人口降至1465万，总和生育率为1.5。从长期趋势看，由于生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑，当前出生人口仍处于快速下滑期。

根据他们的情景分析，全面放开并鼓励生育，虽不能影响未来几十年内老年人口规模的变动，但可相对扩大总人口使得老年人口占比相对下降，并在长期逐渐深刻改善人口年龄结构。

图片来源：泽平宏观

眼下，“全面二孩”实施已满五年，下一次政策调整最可能的选项有两个，一个是“放开三孩”，另一个就是“全面放开”。

2020年出生人口同比下降14.9%，育龄妇女的规模和比重都在下降，第七次人口普查的数据即将公布。

在这一时刻国家卫健委答复，东北地区可以立足本地实际进行探索“全面放开人口生育限制”，至少是一个很重要的信号。

（徐帅 ）