作者： 李秀中
中国粮食生产实现了“十七连丰”，但是并没有降低粮食安全的压力。粮食安全年年抓，今年却有些不同，粮食生产被放在了更突出的位置，一系列约束考核的政策也在升级。
日前公布的2021年中央一号文件再次强调确保粮食产量，并实行党政同责。最近各地的农业农村局长会议也陆续召开，分解这些任务目标。
各地立下粮食生产“军令状”
梳理各省份2021年的政府工作报告会发现一个新现象：很多省份首次将粮食产量与地区生产总值、财政收入等指标一起列入了其2021年经济社会发展主要预期目标中；少数未列入的省份也基本上是农业规模小、粮食生产能力低的省份。
比如今年最先召开省级两会的河南省，其2021年经济社会发展主要预期目标就包括了“粮食产量保持在1300亿斤以上”。近日刚召开省级两会的黑龙江省，其政府工作报告也提出“2021年粮食产量稳定在1500亿斤以上”。
“粮食产量保持在700亿斤以上”也首次被写入四川省政府工作报告。据《四川日报》，对于为何在报告中首次提出了粮食产量目标，四川省发改委国民经济综合处处长曾光说：“中央有要求，四川有需要。”
中国社科院农业发展研究所研究员李国祥向第一财经表示，有的地方抓粮食生产的积极性比较高，有的地方没有那么高，所以要压实地方粮食安全责任，加大考核力度。
将粮食产量目标列入地方政府工作报告的年度主要预期目标中，将有力提升粮食生产在地方经济社会工作中的地位。不仅如此，中央还对“米袋子”省长负责制进行完善。
据《大众日报》报道，山东省委农办主任、省农业农村厅厅长李希信表示：“确保粮食面积和产量只增不减是今年的重大政治任务，要实行党政同责，严格奖惩。”山东提出了确保实现5000万吨粮食和5000万头生猪产能“双五千”稳产保供目标。
2月22日，农业农村部部长唐仁健在国新办新闻发布会上也表示，要压实地方党委政府在粮食安全上的义务和责任，所以这次中央农村工作会议和一号文件都明确下一步粮食安全要实行党政同责，以前主要强调的是省长负责制。
2020年，中国粮食产量达到了13390亿斤，创历史新高。2月21日公布的今年中央一号文件提出，2021年粮食播种面积保持稳定、产量达到1.3万亿斤以上。强化和升级这些行政约束和考核的举措显示中央对粮食安全问题的重视。
三农问题专家、四川省社科院研究员郭晓鸣向第一财经表示，全国粮食连续增产是政府持续高度重视、使用强化针对性政策等手段，在比较困难的情况下取得的。粮食产量持续增长保证了粮食安全的基本稳定，但是粮食安全仍然面临中长期矛盾和挑战性矛盾。
不仅如此，中国粮食供给也面临现实的新形势。
李国祥表示，粮食已经由前几年的供给宽松、阶段性过剩向结构性偏紧转变。粮食产量增长的同时，进口也在快速增长，价格也在上升。
根据海关总署公布的数据，2020年，中国粮食累计进口额14262.1万吨，同比增加3117.5万吨，增幅达到27.97%，不论是进口量还是增幅都创最近几年新高。其中，玉米进口量达到创纪录的1130万吨，比上年提高135.7%。
李国祥认为，造成这一现象的原因还是在于粮食的生产能力没有跟上消费的增长，没有满足消费的需求。
粮食生产仍存瓶颈
在确保1.3万亿斤的目标下，农业农村部向各地下达粮食面积和产量指标，无论是粮食主产区，还是粮食主销区，以及产销平衡区都分配了任务。主产区要巩固提升能力，产销平衡区和主销区要保持应有自给率、面积不减。
作为全国粮食产量第一大省的黑龙江省，2021年要确保粮食总产量1500亿斤以上，确保粮食播种面积稳定在2.15亿亩以上，其中玉米9000万亩以上、大豆6000万亩、水稻6000万亩。
作为粮食主销区省份，广东省在其政府工作报告中也提出2021年目标是“粮食综合生产能力1200万吨”；其稳定粮食生产工作方案中还明确，全省水稻种植面积稳定在2600万亩以上、产量保持在1000万吨以上，稻谷自给率稳定在60%左右等。
但要实现这些目标难度不小。郭晓鸣表示，中国的粮食增产基本是以播种面积作为支撑的，没有播种面积的稳定，保供就面临很大问题，但是现在要保证粮食播种面积不减困难很大。
他表示，一方面城市化和工业化扩展区都在灌溉条件比较好的地区，城市化推进对粮食生产产生挤出效应；而且建设用地增减挂钩存在质量不平衡，耕地质量不能冲抵。另一方面是关于效益问题，这些年推进的土地规模经营大多种植经济作物。再有就是偏远、丘陵等地区存在粗放经营。在这三种因素影响下，保面积困难很大。
郭晓鸣提到的问题正是耕地“非农化”和“非粮化”。2020年11月，国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。根据国家统一部署，各省份也相继印发有关防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案，重点落实粮食面积和产量任务。
唐仁健在前述新闻发布会上表示，下一步，我们将采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”，牢牢守住18亿亩耕地红线，同时还要确保15.5亿亩永久基本农田主要种植粮食及瓜菜等一年生的作物。另外，我们还要确保规划要建成的高标准农田，要努力种植粮食。
郭晓鸣还表示，粮食生产基础条件仍然面临很大问题。中低产田改造进展不大，很多丘陵地区种粮耕地整治基本上没有覆盖到，即便完成中低产田改造的依然达不到高品质田地的要求。
不仅如此，粮食效益低使得生产主体缺乏积极性。郭晓鸣表示，农业仍然是弱势产业，大多数规模经营都是“非粮化”，粮食生产仍然是小农户分散经营为主，规模经营远没有成为市场主要生产方式，而且依赖政府补贴，粮食生产的市场化进展不大，因此需要精准支持政策。
今年中央一号文件也明确提出，稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴政策。
当然，郭晓鸣强调，这些问题并不意味着中国粮食安全矛盾爆发，而是若干瓶颈性因素需要破除。
唐仁健在前述发布会上也表示，全社会的库存目前非常充裕，中国的粮食安全是完全有保障的，但另一方面，粮食供求一直是紧平衡的状态。随着人口增长，特别是消费的升级，粮食的需求还会有刚性的增长。再加上外部形势的不确定性、不稳定性也在增加，所以在粮食安全问题上，我们一刻也不能掉以轻心，而且还必须尽可能地把安全系数打得高一些，尽可能多产一些粮、多储一些粮。以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，真正做到手中有粮、心中不慌。
（王治强 HF013）
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