作者： 郭晋晖
我国养老保险制度将在“十四五”开局之年迎来多项重要改革，个人养老金制度、全国统筹、调整缴费年限等重要参数以及灵活就业人员的保障都已进入了决策层的视野。
近日中共中央政治局的第二十八次集体学习提出，随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障体系仍存在不足，必须高度重视并切实加以解决。
同时，今年两会上，多层次养老保险制度建设备受委员代表的关注。
第一财经采访的多位社保专家表示，为了应对人口老龄化高峰，我国养老保险制度应在“十四五”期间走向成熟和定型，现行制度中的这些结构性问题必须尽快加以解决。
当前养老保险面临的挑战
我国已经建成了世界上最大的社会保障体系。人社部的数据显示，到2020年，基本养老保险参保人数9.99亿人、失业保险参保人数2.17亿人、工伤保险参保人数2.68亿人，较上年度均有增加。
全国人大代表、中国人民大学教授郑功成认为，当前存在社会保险参保质量不高、再分配作用发挥有限、可持续性不强、法治化水平低等一系列不足，还面临着多重挑战，比如人口高流动性与人户分离现象常态化、新业态促进就业方式更加多样化、低收入群体规模仍然庞大、社会保障需求呈现多元化、福利刚性发展与财力增速减缓的矛盾开始显性化以及深化改革面临的社会风险加大等，特别需要妥善应对。
清华大学推出的中国养老金发展指数报告自2012年以来持续每年发布，客观评价中国养老金制度建设的现状及发展。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对第一财经表示，指数表明，国家养老金制度仍然存在结构性问题，主要表现在制度中有较大的身份差异和地区差异、灵活就业人员参保难、基本养老保险基金收支压力趋重等问题。
人社部部长张纪南在近期国新办发布会上表示，去年为了减轻企业负担，以空前的力度减免了企业社保费，全年减免社保费1.54万亿元，这里面大头是养老保险，占到1.33万亿元。这为缓解企业经营压力、稳就业起到了重要作用，但是也对养老保险产生一定的影响，有少数省份养老金发放压力较大。
加快研究实施养老保险全国统筹
“在养老保险改革的多项任务中，首要的是实现职工养老保险的全国统筹。”杨燕绥说，近年来人口老龄化的加速造成了养老保险制度的赡养负担加重，地区之间人口流动使地方养老负担不均衡，疫情下的减税降费也加剧了养老保险基金的收支压力，要求尽快推进职工养老保险全国统筹。
为了“保发放”，人社部全面启动了省级养老基金的统收统支，加强省域内基金之间的平衡和调度。去年底，全国所有省份，包括新疆生产建设兵团，都实现了省级养老基金的统收统支。
据人社部通报，到去年底，所有省份均启动实施养老保险基金省级统收统支，考核验收工作扎实推进。全国统筹相关准备工作稳步推进。
张纪南表示，在实现省级统筹的基础上，人社部也在加快研究实施养老保险全国统筹，这将进一步提高基金的抗风险能力。
一位社保研究者对第一财经表示，现在局部地区的养老基金财务压力只是地区分割统筹的不良结果。加快实现职工养老保险全国统筹需要针对地区分割统筹下各自为政、责任不清、转移不畅、负担失衡等弊端，坚持统一政策，实行基金统收统支。
全国统筹的难点是中央地方的责任分担机制，杨燕绥表示，全国统筹之后不会全部由中央来承担责任，制度设计时要通过合理的责任划分来规避地方的道德风险。
个人养老金制度呼之欲出
建立多层次的养老保险体系，是积极应对人口老龄化、促进养老保险制度可持续发展的一个重要举措。作为第一个层次的基本养老保险，目前已覆盖近十亿人。作为第二层次的企业年金、职业年金制度初步建立，并且在逐步完善，目前已经覆盖5800多万人。作为第三层次的个人养老金制度还没有出台，第三层次在整个养老保险体系中目前还是个短板。
今年两会上，多层次养老保险制度建设备受委员代表的关注。全国政协委员、世界社保研究中心主任郑秉文在接受第一财经采访时表示，在过去的两三个月里，中央文件多次提到加快发展第二、第三支柱，2月26日的中央政治局集体学习也提到，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系。目前，人社部已将设计方案呈交国务院，这一制度预计在不远的将来公布。
人社部副部长游钧在2月26日的国新办发布会上表示，养老保险第三层次制度已经形成了初步思路。总的考虑是，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。人社部将抓紧推动，尽早出台，尽早实施，满足多样化需求，更好地保障老年人的幸福生活。
上海财经大学公共经济与管理学院研究员张熠表示，我国社保改革曾一度在互济性和强调缴费受益关联之间摇摆，例如在养老保险方面到底是统筹为主，还是个人账户为主，一直争论不休。但从近日中央对于养老保险的连续表态来看，尤其是中央政治局集体学习中对社保定调来看，我国已经确定了基本养老保险制度的主要功能风险分担和再分配，储蓄投资应当由第二、三支柱来做。
清华大学的上述报告在养老保险二、三支柱上的建议为，提高企业年金的覆盖范围，大力发展信托型个人养老资产管理政策和市场，从增加积累、管理风险和有效消费三个维度进行老龄金融创新。
民盟中央今年拟向全国政协提交的《关于进一步发挥税收政策作用推动第三支柱个人养老金发展的提案》中提出，当前在上海等三地实施的个人税收递延型商业养老保险试点，其参与人数和整体规模都相对偏低，个人税收优惠政策激励力度相对不足。提案建议加大税收优惠的力度，比如在现有基础上适当提高第三支柱缴费的税前扣除额度，并根据社会平均工资增长、通货膨胀等因素的变化进行指数化调整，建立动态调整机制。
（王治强 HF013）
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