制定公司债管理条例 统一债券市场监管标准

证券时报记者 程丹

全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华今年两会带来的建议和《公司债券管理条例》有关。刘新华建议，由国务院证券监督管理机构牵头起草行政法规《公司债券管理条例》，以统一监管标准，细化监管要求，完善法律责任，为债券市场健康稳定发展提供法制保障。

公司信用类债券是企业直接融资的重要渠道，在服务实体经济、支持宏观调控、优化资源配置等方面发挥着重要作用。近年来，我国公司信用类债券市场蓬勃发展，去年底存量规模已达到28.9万亿元，对实体经济的支持能力明显增强。目前我国正在加快现代化经济体系建设，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这对债券市场发展提出了新的要求。

“但是长期以来，我国债券市场存在政出多门、多头监管、市场割裂等诸多问题，制约了公司信用类债券市场的进一步发展。”刘新华表示，为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照中央关于深化金融供给侧结构性改革的总体部署以及中央经济工作会议关于“完善债券市场法制”的要求，建议由国务院证券监督管理机构牵头起草行政法规《公司债券管理条例》。以统一监管标准，细化监管要求，完善法律责任，为债券市场健康稳定发展提供法制保障。

首先，制定《公司债券管理条例》，是统一债券市场监管标准的必然要求。根据《公司法》规定，公司债券是指公司依照法定程序发行、约定在一定期限还本付息的有价证券。目前证监会监管的公司债券、国家发改委监管的企业债券、人民银行监管的非金融企业债务融资工具均符合上述定义特征，但是却分属三家不同部门监管，适用不同监管规则，存在一定的监管套利、监管竞争问题。根据全国金融工作会议提出的“加强功能监管”的要求，以及《证券法》关于“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”的规定，有必要制定一部《公司债券管理条例》，将现行的公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具等各类具有还本付息性质的有价证券统一纳入“公司债券”进行规范，实现立法体系的统一。同时，依托该条例，逐步完善监管体系和配套规则，实现债券市场监管体系、监管规则体系、托管结算体系的统一：一是统一债券市场监管体系，明确核心监管机构及辅助监管机构，并由核心监管机构统一牵头实施债券市场监管，解决多头监管弊端。二是统一债券监管规则体系，出台适用各债券市场的统一监管规则，对债券发行及交易各环节实施统一监管。三是统一债券交易、托管及结算体系，实现交易所市场和银行间市场的互联互通，提升债券市场效率和全市场监测能力。

其次，制定《公司债券管理条例》，是落实和完善《证券法》的必然要求。相较于2005年《证券法》，2020年施行的《证券法》进一步丰富了公司债券的有关规定，但是由于《证券法》整体上的监管逻辑仍然以股票为主，难以完全兼顾债券市场特点，相关规定较为原则，因此需要下位法进一步补充完善，尽快制定《公司债券管理条例》。

第三，制定《公司债券管理条例》，是防范化解系统性风险的必然要求。全国金融工作会议指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。2018年以来，债券市场违约事件不断发生。2018~2020年公司信用类债券违约金额分别为1209.61亿元、1494.89亿元、1647.02亿元，相较于2017年312.49亿元的违约金额显著增长。可以预见，随着中国经济下行压力增大以及供给侧结构性改革的不断深化，违约违法事件将不可避免地成为债券市场的常态化现象，如果造成债券市场的混乱，容易引发系统性金融风险。目前涉及公司债券的法律规定均侧重于发行管制，在立法层面尚未建立科学有效的债券违约处置制度和违法追责制度，当债券违约发生后，持有人只能依照民法一般规定主张违约救济，缺乏集体行动机制和灵活处置机制。出于维护金融稳定的现实需要，也应尽快制定《公司债券管理条例》，统一基础法律适用。

第四，制定《公司债券管理条例》，是严厉打击债券市场违法行为的必然要求。去年11月，中央深改委会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》，对于债券市场执法，《证券法》规定了欺诈发行、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等法律责任，为执法提供了基础法律依据，同时中国人民银行、证监会、发展改革委三部门联合印发《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》，确立了由证监会对银行间债券市场、交易所债券市场开展统一执法的机制。但是需要指出的是，上述有关统一执法的文件难以作为行政处罚的直接依据，同时《证券法》又难以完全覆盖所有债券市场，尤其是银行间债券市场的违法行为，债券市场的执法依据仍有欠缺。为此，需要尽快制定《公司债券管理条例》，为依法从严打击债券市场违法行为夯实法律基础。

（张洋 HN080）