两会｜加快多层次资本市场建设——访全国政协委员肖钢

作者｜  《中国金融》媒体融合特约记者孙芙蓉  《中国金融》记者 刘宏振

记者：感谢您接受《中国金融》杂志的采访，“十四五”规划纲要草案强调要提高直接融资特别是股权融资比重，请您谈谈当务之急是什么？以此为目标，下一步应如何推进多层次资本市场建设？如何通过资本市场扩大有效投资，激发民间投资活力？

肖钢：党的十九届五中全会提出提高直接融资比重，十三届全国人大四次会议开幕并审查了国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要草案也强调要提高直接融资比重。可以说，这是党中央在新形势、新阶段对资本市场改革发展作出的重大决策部署。近年来直接融资呈现加快发展的良好态势。“十三五”时期我国直接融资发展取得了明显成效，新增直接融资41.1万亿元，占同期社会融资规模增量的32.4%。但客观地说，我国直接融资比重仍然偏低，仍然是我国金融体系的短板，与服务经济转型、科技创新和经济高质量发展的要求还不相适应。

市场经济条件下，金融中介和金融市场是金融体系配置资源的两种方式，二者并非简单的非此即彼的关系，而是存在功能差异，协同互补。在当前新的发展阶段，我国迫切需要建立一个有活力、有韧性的多层次资本市场，使之与我国超大规模的现代市场经济体系高度适应，有效支持经济高质量发展和居民财富管理，促进创新型国家建设，畅通宏观政策传导，维护经济金融安全与稳定。

提高直接融资比重是一个涉及面广的系统工程。当前重点是加快多层次资本市场体系建设，坚守科创板定位，突出创业板特色，深化新三板改革，规范发展区域性股权市场，发展私募股权投资基金，还要大力推进债券市场改革开放，拓展资产证券化业务，规范发展衍生品市场和场外市场，增强资本市场的包容性、适应性，更好地服务实体企业的差异化需求。

一个成熟的资本市场必然是一个高度依赖法治的市场。要完善资本市场法治建设，增加资本市场法治供给。随着新《证券法》和《刑法修正案》的出台实施，对内幕交易、泄露内幕信息、操纵市场、利用未公开信息交易等刑事案件都有了司法解释，有利于更加精准惩治这些犯罪行为，对于净化市场环境将会起到重要作用。从过往打击违法违规行为的经验看，对案件的查处要加强对大股东、实际控制人、董监高等“关键少数”违法责任追究力度，加大对有关中介机构违法责任的处罚，要有立体式的追责机制，把行政处罚、市场禁入、重大违法强制退市以及民事赔偿、刑事追责等手段结合起来，形成对违法行为“零容忍”的全方位体系。从资本市场建设的角度看，金融管理部门要有效防止资本无序扩张，把好“入口关”，对发行上市、再融资和并购重组的公司和项目依法从严审核，坚持金融创新必须在市场监管的前提下进行，同时对市场主体要加强事中事后监管。

激发民间投资活力，关键是完善市场公平竞争政策体系，形成以市场为主导的投资内生增长机制。在改革科技重大专项实施方式，推广“揭榜挂帅”机制中，平等引入民营企业，进一步破除“玻璃门”“弹簧门”障碍，形成一大批示范项目，进一步增强民营企业家投资的信心。对前期地方政府与社会资本合作（PPP）项目遗留的问题，要稳妥处置，清理纠正“新官不理旧账”的行为，维护地方政府信誉。要拓展股权投资，进一步发展私募股权基金，加大对创新创业早期阶段的支持。同时，要加大盘活存量资产的力度，扩大不动产投资信托基金，丰富和创新投资工具。

记者：吸引中长期资金入市，优化投资者结构，稳定资本市场，是金融供给侧结构性改革的一个重要目标。您认为通过哪些方式更好地吸引中长期资金入市？

肖钢：吸引中长期资金入市，壮大专业机构投资者的力量，是优化投资者结构、增强市场韧性的重要条件。近年来，我们高兴地看到，越来越多的中长期资金，包括境内外的资金进入市场。比如，2020年权益类基金管理规模达到6.78万亿元，创历史新高，养老金投资规模也有较快增长，机构投资者交易占市场交易总量的比重，由2019年的18.3%提升至2020年的22.4%，这些都说明A股投资者结构出现了积极变化。

要形成长期资金“愿意来、留得住”的市场机制，关键是要以更大的力度推进市场化、法治化、国际化改革开放，营造良好的市场生态环境。这主要包括两个方面。从宏观方面来讲，需要保持宏观经济在合理区间运行，讲究宏观调控政策的时效度，健全法治，建设诚信社会，建立高效的监管制度等。从资本市场本身来讲，需要进一步改进证券发行、交易、托管、结算、信息披露等基础性制度，完善市场基础设施建设，丰富市场工具和品种，改进市场微观结构，在审慎监管的前提下，加大市场创新，激发市场活力。稳定市场预期，改进市场监管，提升监管透明度，加快监管科技发展，对于吸引和留住长期资金也是很重要的。

吸引长期资金进入资本市场，关键是提高上市公司和发债企业的质量，这是资本市场稳健发展的基石，也是吸引长期资金入市的重要条件。我认为，提高上市公司质量的关键在公司自身。从市场监管角度而言，一是要督促完善公司治理，只有公司治理机制健全有效，企业才能制定实施正确的发展战略，才不会盲目扩张，企业持续经营能力和盈利能力才可能增强。二是要加强上市公司信息披露，增强企业经营透明度，完整、真实、及时反映企业财务状况和履行社会责任情况。三是要加强事中事后监管，依法查处上市公司违法违规行为，加大执法力度。四是要深化金融供给侧结构性改革，统筹推进资本市场各项基础制度建设，进一步优化再融资、并购重组、股权激励等制度规则，助力上市公司加快转型升级、做强做优做大。

记者：“注册制”连续三年出现在政府工作报告中。您也多次谈到过这个问题，请您谈谈这当中应当如何理顺市场与政府的关系，“十四五”期间注册制会有怎样的进展？

肖钢：推进注册制改革的核心和关键在于理顺市场与政府的关系。注册制的巧妙之处在于，一方面推动解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题，另一方面又规范监管部门的职责边界，避免监管部门的过度干预，不再对发行人背书，避免道德风险。企业以往业绩、未来发展前景，都交由投资者判断和选择，让市场各方充分博弈，发挥好市场在配置资源中的决定性作用，有助于加快资本形成与流转，增强市场的包容性，提高市场效率和覆盖面，大力提高直接融资比重，增强服务实体经济能力，促进创新创业和健全现代市场体系。

注册制改革是“牛鼻子”工程，要坚持以信息披露为核心，真正还权于市场，减少不必要的行政干预。从全球范围看，注册制并没有一个固定的、统一的模式，我国股票市场具有新兴加转轨的特点，必须从我国实际出发，探索符合国情的注册制框架。

“十四五”规划纲要草案已明确提出全面实行股票发行注册制。目前，注册制已在科创板、创业板落地实施，开局良好，运行平稳，效果初显，这些增量改革必将促进存量市场发展。当然，也应当看到，注册制试点时间不长，有关制度安排尚未经历市场周期和监管闭环的检验，有的新制度、新办法仍需磨合优化，实践一段时间后需要对注册制试点进行评估和改进，总结推广可复制、可推广的经验，为全面推进注册制改革创造条件。

记者：“完善常态化退市机制”也出现在今年的政府工作报告中。您认为，在上市公司退市制度形成过程中应注意哪些问题？

肖钢：上市公司退市制度是资本市场的基础性制度，不仅对于优化资源配置、提升上市公司质量、保护投资者权益发挥着重要作用，而且对于防范股市泡沫、加快市场出清、化解市场风险具有现实意义。“退市新规”已落地实施，今年年初以来已见到实效。但总的来看，我国股票市场“吐故纳新”能力与成熟市场存在很大的差距，退市制度的运行效果也不理想。“退市难”问题迟迟未得到解决有诸多原因，如退市标准不完善、退市执行力度不够、相关配套制度不健全。而更深层次的原因在于，我国股票发行上市的市场化、法治化程度不高，行政干预市场过多，影响了退市制度的有效运转。没有市场化的证券发行上市制度，就不会有市场化的退市制度。我国退市制度的改革与证券发行制度乃至整个资本市场的改革紧密相连，应当一起研究，一起部署，一起推动。探索建立适合我国国情的市场化退市机制，就是要让上市公司的自愿退市成为基本方式和主要形态，让监管部门实施的强制退市成为辅助形式，两者互为补充，使退市常态化、规范化。

在常态化退市过程中，要持续优化投资者保护机制，这方面已经出台了一系列法律法规和政策举措，比如，先行赔付、责令回购等就是实践证明了的很有效的制度，新证券法规定的证券纠纷代表人诉讼制度，将是保护投资者特别是中小投资者合法权益的利器，我们期待着实际案例的落地。总之，要强化退市中对投资者的保护，做到既要“退得下”，又要“退得稳”。

记者：请您谈谈，如何才是中国资本市场更高水平的对外开放？有哪些主要标志？

肖钢：稳步推进资本市场制度型开放，是构建我国新型开放型经济体制的内在要求。在继续支持企业境外上市融资的同时，积极探索吸引境外优质创新企业来我国境内上市并进行股票、存托凭证和债券融资，可以提升我国境内资本市场服务全球投融资需求、支持“一带一路”倡议的能力。因此，要推动我国构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制，需要进一步推动资本市场双向开放。

资本市场双向开放，要同资本项目可兑换、人民币国际化、人民币汇率机制改革统筹研究，相互促进。现在我们已经有多个渠道和方式，让外资进入我国资本市场，但总的看，还是“管道式”开放，这在我国尚未完全实现资本项目可兑换的条件下是完全必要的，与系统性、高水平的开放还有距离。因此，推进资本市场双向开放，提高金融交易可兑换程度，需要进一步完善跨境投资制度，优化外资参与境内市场的渠道和方式，扩大商品期货和金融期货市场开放。在债券市场开放方面，应当统筹考虑银行间市场和交易所市场的开放。同时，还应当进一步完善跨境融资制度，健全境外主体境内发行上市制度，规范跨境融资行为。在双向开放中，加强监管能力建设很重要。由于外资通常在全球范围内配置资产，容易受到世界经济和境外市场波动的影响，对外资可能出现的大进大出的风险要未雨绸缪，做好应对准备。

记者：最后，请您谈谈对金融科技发展怎么看，对其存在的问题应当如何监管？

肖钢：我国金融科技包括智能金融的发展取得了很大成效，对于支持实体经济发展，增强金融普惠性，加快数字中国建设，都发挥了重要作用。特别是在疫情期间，金融科技在实现“六稳”“六保”方面作用更加凸显。应当说，我国金融科技发展走在了世界前列。从行业发展重点讲，应当从构建金融有效支持实体经济体制机制角度，提升金融科技水平，增强金融普惠性。要加快发展与产业互联网相关的金融科技，大力拓展供应链金融，帮助提升中小金融机构和中小微企业经营者运用科技手段的能力，帮助他们改善经营管理，增强风险识别和防范能力。从科技赋能金融机构与金融业务角度看，金融科技下半场要重点突出深度赋能、规范赋能、高效赋能，让金融与科技更好地融合，造福于实体经济发展与人民生活品质提升。

应当看到，金融科技在快速发展过程中，存在一些问题，比如，一些机构忽视了金融科技的本质仍然是金融，没有按照金融的监管要求从事金融活动，造成了金融风险；一些机构涉嫌垄断、妨碍市场竞争，损害公众利益；有些金融机构与科技公司的合作不规范；还有的机构利用互联网的网络效用，出现资本无序扩张的现象；有的以金融科技创新为名，行欺诈、非法集资之实；在金融科技发展过程中，对数据安全、隐私保护还比较薄弱。这些问题都是发展中的问题，需要引起重视，并采取措施逐步解决。因此，如果把前些年金融科技快速发展看做是上半场的话，那么，“十四五”时期金融科技进入了下半场，进入了新的发展阶段。我认为，从行业监管重点看，应当坚持金融持牌经营管理，把所有金融活动和行为都纳入金融监管，完善监管标准，加强监管协调，提升监管效能。在这当中，应注意及早运用智能化的监管科技对金融科技进行监管，但那并非唯一的手段。

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（王治强 HF013）