政策新风口的背后是大中城市面临的迫切更新需求。随着中国城镇化进程从过去的“粗放式发展”进入“精细化运营”时代，城市更新的需求也在不断强化。目前中国城镇化率已经超过60%，北上广深等一线城市的城镇化率均超过85%，未来城市建设不再盲目追求规模扩张，中国城镇化将从外延扩张向内涵发展转变，城市更新需求巨大。
当前，在我国要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，如何扩大内需、释放城市发展空间成为关键。通过城市更新，可以进一步优化重塑产业结构，提升城市发展活力，对加快构建“双循环”新发展格局具有重要意义。?????????????城市更新的重要地位逐渐凸显，中央及各地方在政策方面也起到了扶持推动、规范管理等的作用。
中央政策不断升级城市更新将上升为国家战略
1．中央提出实施城市更新行动，城市更新成为“十四五”政策新风口
从棚户区改造到老旧小区改造，再到提出实施城市更新，中央层面对于城市更新的认识与推动正在不断深入。我国各个阶段的城市更新发力点均有所差异。
2013年，国务院印发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，提出“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造”。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出“要按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能，加快城区老工业区搬迁改造”。2015年《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》提出制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划，全国改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。2017年国务院常务会议决定，2018-2020年再改造各类棚户区1500万套任务，是棚户区改造的第二个三年计划。从实际情况来看，2019年棚改计划大幅缩减，由2018年的580万套缩减至289万套。中央多次提到实施老旧小区改造，进一步激发老城区发展活力。中国城市更新之路正逐步从棚改的大拆大建向老旧小区改造的综合整治转型。
我国的城市更新进入到大力推进老旧小区改造的阶段。2019年7月，中央政治局会议提出实施城镇老旧小区改造等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。2019年9月中央财政城镇保障性安居工程专项资金首次将老旧小区改造纳入支持范围。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，会议提出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。会议奠定了2020年的工作重点，存量房屋的提升改造将成为政策新风口。
表：2019年中央部分城市更新政策
资料来源：中指研究院综合整理
2020年不仅是棚改攻坚战已进入尾声的一年，也是我国老旧小区改造开始快速发展的一年。2020年7月，中央发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。2020年10月26日-29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在京召开，全会听取和讨论了习近平总书记作的工作报告，并审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中，奠定了“十四五”时期的重要地位。随后，11月，住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等，并且再次强调了“十四五”期间的老旧小区改造任务。同年12月，住建部召开全国住建工作会议，部署2021年的八大重点任务，提出要全力实施城市更新行动，推动城市高质量发展。
表：2020年以来中央部分城市更新政策
资料来源：中指研究院综合整理
2021年城市更新的重要地位再次升级。今年3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，李克强在会议中作政府工作报告时提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。今年老旧小区改造数量进一步提升，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套。“十四五”规划未设新的棚改目标，整体上各城市将结合城市住房实际情况，单独合理安排棚改计划，预计总规模较以往将明显缩减。2021年2月，住建部确定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、郑州、内蒙古乌海、青岛、徐州、四川遂宁10城市为2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市，棚改仍在持续推进，只是力度在减弱。整体来看，“十四五”期间，在中央政策的支持下，将全面推进城镇老旧小区改造工作，也进一步体现了城市更新在未来发展中的重要地位。
2．中央城市更新重点政策解读
?2021两会政府工作报告：实施城市更新行动，老旧小区改造量明显增加
3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，审议政府工作报告、“十四五”规划及2035远景目标纲要草案是本次两会焦点。3月5日上午国务院总理李克强作政府工作报告。
深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。（“十四五”时期）
政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。
今年政府工作报告中再次提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。老旧小区改造作为城市更新的重要组成部分，2020年全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，超额完成去年政府工作报告中提出的3.9万个目标。今年，老旧小区改造数量进一步提升，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套，由此带来的社区服务规模也将进一步增加。
?城市更新成为两会热点，“十四五”纲要全文再提城市更新
由百度指数统计显示，两会期间城市更新的搜索热度不断攀升，达到近几个月以来的最高值。城市更新写入政府工作报告后，重要地位被再次提高，实施城市更新行动成为各地方未来工作的重点，人大代表委员纷纷为城市更新的发展建言献策。3月12日，新华社受权全文播发《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。
图：城市更新搜索指数
资料来源：百度指数
地方因地制宜开展城市更新政策密集发布
1．各地基于前期实践，因地制宜构建城市更新政策体系
2015-2018年是我国开展棚户区改造的重要阶段。地方为了加快推进棚户区改造进程，加大棚改货币化安置力度，其中杭州发布《关于大力推进住房货币化保障方式的指导意见》，提出要加大征迁货币安置力度，合理引导被征收(补偿)人利用货币补偿款通过市场购买住房；南京发布《关于加快推进棚户区（危旧房）改造货币化安置的意见》，为推进棚户区(危旧房)改造货币化安置，在提高货币化安置比例的同时，对选择货币补偿且符合条件的，给予不超过房地产评估总额20%的奖励。此外，城市有机更新的概念也在这时期频繁出现，城市更新也不再只是单纯的大拆大建。上海在《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》中提出，要坚持“以保护保留为原则、拆除为例外”的总体工作要求，按照整体保护的理念，积极推进历史风貌保护工作，改善居民生活环境。宁波则构建了城市有机更新“三维空间结构”，推进城市空间优化重构，形成城市旧区与新区融合发展的结构布局。这一阶段大多数城市的城市更新进程以棚户区、旧村改造为主，到2019年棚改已经接近尾声，棚改套数已经较2018年接近减半，未来棚改规模还将继续下降，老旧小区改造将成为我国城市更新发展的下一阶段。
表：2015-2018年重点城市部分城市更新政策
资料来源：中指研究院综合整理
2019年以来，在中央的带动下，多地加大对老旧小区改造的推动，政策密集发布。北京、上海二手房市场占较高份额，房地产市场增量空间不断压缩，存量房成为主力，老旧小区规模较大，为了保障老旧小区改造进程顺利，分别发布《北京市老旧小区综合整治工作手册》、《上海市旧住房综合改造管理办法》，提出在改造过程中要遵循业主自愿的原则，进一步规范在改造老旧小区过程中的相关操作。杭州先后发布多项新政，从改造内容、改造规模、改造成果等方面，加强对老旧小区改造进程的监管，确保项目的顺利开展，并提出至2022年底，全市计划改造老旧小区约950个、1.2万幢、43万套、3300万平方米。此外，河南、海南、银川、台州等地均接连发布推动老旧小区改造的政策，积极制定改造规划，确定改造规模，在推进的过程中不断发现问题解决问题。
表：2019年以来重点城市部分老旧小区改造政策
资料来源：中指研究院综合整理
老旧小区改造成为我国城市更新进程的下一阶段，改造规模不可小觑。根据住建部摸排结果，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平，由此可见未来更新改造空间之大。
表：2020年重点省市城市更新计划汇总
资料来源：中指研究院综合整理
随着城市更新的不断发展，越来越多的管理办法、实施细则等规范性文件发布。除了早期深圳、广州出台《城市更新办法》外，上海也在2015年发布了《上海城市更新实施办法》，《更新办法》共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定，进一步加强对上海市城市更新进程的监管。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。随后，南京、武汉、西安、重庆等城市积极响应中央，接连发布城市更新管理办法。随着政策的不断完善，城市更新在我国将迎来更加系统化的发展。
表：重点城市部分城市更新管理、实施办法相关政策
资料来源：中指研究院综合整理
2．广东城市更新水平较高，深圳广州政策完善度突出
广东省作为我国最早开展城市更新的省份，其经过十余年的发展，在城市更新方面积累了丰富的实践经验。为支持城市更新，广东省以及各市出台了数百条城市更新相关政策。深圳、广州出台的城市更新政策数量多、覆盖全，将作为典型城市分析。
深圳2004年发布《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，对城中村改造的相关规定提出要求。2009年在全国率先提出“城市更新”概念，并出台了《深圳市城市更新办法》为其纲领性文件，在此基础上制定了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》、《关于城市更新实施工作若干问题的处理意见》等多项配套政策、专项规定及指导意见等，覆盖了计划、规划、实施主体确认、用地审批等全流程管理规范，并常态化的针对出现的问题出台“打补丁”政策，形成完善的制度保障。2020年7月出台的《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》进一步巩固了深圳城市更新市场预期，2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》通过人大表决，2021年3月正式实施，对城市更新行业发展具有里程碑式意义。
广州接连出台《广州市城市更新办法》和三个配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》及《广州市旧城镇更新实施办法》，简称为“1+3”政策，于2016年1月1日起施行，用以指导广州城市更新工作。从实际的情况来看，2016年以前广州城市更新改造进展缓慢，2016年后形成的“1+3”政策体系极大提高了改造积极性，诸多旧村在政策的引导下积极进行更新改造。2017年后，广州又出台了《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》、《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》等，通过放宽旧村改造主体约束、调整引入合作企业时间节点、优化改造成本核算、创新补偿安置方式充分调动相关主体参与更新改造的热情。
3．地方城市更新重点政策解读
?全国首部“三旧”改造省级政府规章实施，为国家贡献“广东经验”
2020年12月11日，《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》经十三届广东省人民政府第123次常务会议通过，自2021年3月1日起施行。
重点内容解读：
1)?明确“三旧”改造类型为全面改造、微改造以及混合改造
2)?建立“三旧”改造规划管理制度
建立两个规划管理类别：“三旧”改造专项规划和改造单元详细规划。明确以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。
3)?规范“三旧”改造用地规范
a)?细化改造主体类型，规范合作主体选择，对涉及多个土地、房屋权利人的，要求通过产权归并形成单一主体后实施改造；
b)?在征集改造意愿的基础上编制改造方案，对改造项目进行统筹谋划，提升改造的可行性和科学性；
c)?针对“三旧”改造关于存量通用地的特点，在《土地管理法》规定的转用、征收等新增建设用地审批事项基础上，提出集体土地完善转用、征收审批等五种存量用地审批类型，并明确各种用地类型的审批条件；
d)?“三旧”用地、“三地”和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体。
4)?建立收益分配机制
5)?加强项目实施监管
a)?各地要依托省“三旧”改造项目监管系统进行动态监管；
b)?明确“三旧”改造信息公开要求，强化社会监督，并建立考核奖励机制，调动市县政府积极性；
c)?建立项目监管协议制度，实行“双合同”管理，督促改造主体依规依约实施改造，对不按照改造方案实施改造的，运用建设用地“增存挂钩”机制进行处置。
《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》是全国首部“三旧”改造的省级政府规章。广东省城市更新历经多年，经验丰富，先后出台多份政策文件，建立了“三旧”改造政策体系，不仅有力支撑了广东省城市更新的高质量发展，也为我国开展新型城镇化建设贡献了“广东经验”。本次出台的《管理办法》是广东省对过去出台过多份“三旧”政策文件的进一步梳理，提炼出“三旧”改造的基本概念、改造类型、基本原则、工作流程，确立了“三旧”改造规划管理、用地审批、收益分配、项目监管等制度，为广东深入推进“三旧”改造提供了更加有力的制度支撑。
政策红利释放房企把握机遇
政府是城市更新的顶层设计者，通过制定城市更新政策，进一步明确城市土地如何使用、未来空间如何发展、市场积极性如何调动等的问题。同时，政策也将在探索中不断完善，有助于加速推动我国城市更新的发展进程。
对房企而言，在内生性迫切的更新需求和外部政策的大力推动下，房企作为城市建设与运营的重要主体也将迎来更大的发展契机。特别是近期政策新框架形成，“三条红线”、“五档分类”、22城“两集中”供地等政策的出台，房企将面临越来越大的资金压力，重点城市的土地市场交易也将更加火热，优质地块的拿地成本或将居高不下。目前，已有多家房企探索多元化的拿地渠道，紧抓市场机遇积极参与城市更新项目，进一步补充土地储备，而这也正是房企增加土储的一个有效方式。此外，由于城市更新项目开发周期长、需要协调的相关利益复杂，参与门槛相对更高，有助于锻炼房企综合开发能力，增强企业实力。随着房地产行业不断发展，未来将有更多房企通过城市更新加强与城市发展的融合，在提升自身竞争力的同时，也将为城市发展提供更多活力。
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（宋虹姗 HO031）
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