大湾区多地加码布局TOD 有望成“新风口”

根据相关规划，到“十四五”末，我国将基本建成京津冀、粤港澳大湾区、长三角轨道交通网。随着大湾区轨道交通建设的提速，TOD（以公共交通为导向的开发）有望成为“十四五”期间的新风口。据机构测算，我国目前轨道交通线路对应的TOD市场规模，已经达到4.3万亿元。

今年以来，东莞、深圳、广州、佛山等大湾区城市正加快TOD项目的开发力度。

在3月20日举办的成都首届TOD发展论坛上，国家发展改革委基础设施发展司副司长郑剑表示，按照党中央国务院决策部署，国家发改委和有关方面一直积极推动TOD发展。着眼未来，城市群都市圈多层次轨道交通体系加快建设，一批综合交通枢纽正在发展壮大，轨道交通与综合TOD开发协调融合的空间依然广阔。

TOD作为一种共享、高效的城市发展方向，所具备的多功能有机协调、对城市格局进行引导作用，被认为是缓解未来大城市病的一剂良方。在利好环境下，面对万亿级的广阔市场，大湾区各大城市也在加快布局TOD项目。

多地竞逐TOD项目

按照此前的规划，粤港澳大湾区对外高铁主通道和城际铁路网骨架将在2025年初步形成。随着轨道交通规模的不断扩大，投资规模必然也会越来越大，如何保障充足的建设运营资金，成为摆在各方面前的一个现实问题。

要解决轨道交通建设的资金问题，业内的共识是，必须要建立一种综合的回报模式，而TOD恰是这样的模式。TOD是指“以公共交通为导向的发展模式”。其中的公共交通主要是指火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后以站点为中心、以400-800米（5-10分钟步行路程）为半径建立中心广场或城市中心。

在华南城市研究会副会长孙不熟看来，TOD作为一种以公共交通为导向的区域开发模式，通过对轨道交通沿线土地运营实现效益增值，从而反哺轨道交通建设，最终可以实现“以地养路”。

在业内人士看来，TOD好似一个“造血平台”，在促进城市发展融合的同时，也带动了产业的发展与提升。对于粤港澳大湾区而言，TOD项目前景巨大，为城市运营方提供了广阔的机遇。因此，TOD成为大湾区各大城市近年来争相竞逐的热点。

近年来，东莞市对于TOD开发建设的热情持续高涨。2020年，《东莞市轨道交通TOD地区土地与空间复合利用管理规定》、《东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法》等系列政策出台，为东莞市轨道交通发展提供了政策支撑。

今年，《东莞市TOD范围内物业资源开发管理实施方案》将出台。这一新政将建立起东莞市TOD范围内政府分成物业资源的管理机制，统筹开展TOD物业资源开发管理政策、投融资等工作，实现TOD范围内物业资源反哺轨道交通建设运营。

东莞市委书记梁维东日前在调研虎门高铁站TOD项目时指出，要充分利用交通枢纽优势和项目拓展的优质空间，发挥虎门高铁站TOD项目的龙头作用，持续推进城市更新，拓展发展空间，聚集发展新动能，推动高质量发展。

大湾区内地几大城市中，广州在TOD开发建设方面走在了前列。目前，广州已经有至少15个规划或在建的TOD项目，分布在天河、白云、番禺、荔湾、增城、南沙和花都等区。

广州南站综合交通枢纽被认为是发展湾区TOD模式的典型代表，依托4条高铁线路、3条城际轨道、4条地铁的便捷交通优势，奠定了其粤港澳大湾区轨道交通核心枢纽地位。

不久前，广州白云区政府推动广州市城市规划勘测设计研究院与株式会社日建设计签订战略合作框架协议。两家设计机构未来将在综合交通枢纽规划、TOD综合开发策划、枢纽及周边地区城市开发规划及城市设计等领域互为战略合作单位，促进技术、信息、人员和项目之间的深度合作与交流。

作为大湾区的核心城市之一，深圳近年来也在大力发展TOD模式。由于土地资源紧张、城市功能需求复杂，TOD模式已然成为其城市更新与开发的首选模式。据了解，深圳前海合作区的规划也将TOD模式作为城市发展的重要理念贯穿于规划、设计、管理等各个环节。

3月5日，佛山顺德区召开2021年顺德商住用地推介会，会上推荐的12宗地块分布于广佛极点·三龙湾顺德板块、粤港澳协同发展合作区·顺德中心城区板块和龙江新城板块。21世纪经济报道记者统计发现，本次推介地块总用地面积超1500亩，依托轨道交通建设整体提速，其中有6宗地块为TOD项目。

利益分配机制待解

虽然大湾区各大城市加快推出各类TOD项目，但21世纪经济报道记者了解到，在实际推进过程中，依然充满坎坷，一些项目无法完全按照预期设想落地，深层次的问题也逐步凸显出来。

首先，很多人对TOD的概念有误解。广东省铁路建设投资集团有限公司资源开发部部长李红发现，在许多人的眼中，TOD几乎等同于“地铁上盖”。某些开发商为了博人眼球，打出了错误的TOD概念，这也误导了许多人对TOD的认知。

事实上，与其说TOD是某一个项目，它更像是城市中的一座微城，拥有复杂而全面的业态。以轨道交通站点为中心的TOD开发，聚集人流商流，推动城市更新，是重构城市形态，优化城市空间的支撑。

“现在很多TOD项目，开发主体是大型房地产公司，注重的是短期的房地产收益，并没有进行深入的产业规划，使得项目停留在初级开发阶段，难以达到产城融合的作用。专业的事情应该由专业的人去做，TOD的开发，应该吸引更多社会资本和专业公司机构参与。”李红坦言。

在业内专家看来，从目前的发展趋势来看，轨道交通TOD除了高铁/地铁站厅商业及站点上盖开发外，枢纽经济区也是其重要的一环。目前来看，粤港澳大湾区的重要交通枢纽，在以TOD开发为抓手打造枢纽经济方面，还相对滞后。

在这方面，日本的经验值得借鉴。日本东京、大阪的都市圈和TOD开发经历了上百年的发展，轨道交通网络已经十分密集，并积累了丰富的TOD开发经验。日本TOD能够成功的最大秘诀，就是围绕市场需求，由利益相关方同步规划建设轨道交通与TOD项目。

在受访专家看来，成都在TOD开发建设领域走在了全国前列。从2017年启动实施TOD综合开发战略以来，成都率先出台TOD专项规划，制定“1+2+N”专项政策，强化顶层设计，大手笔规划全市TOD综合开发用地近28万亩。

3月20日，成都首届TOD发展论坛举行，《成都市轨道交通TOD综合开发战略规划》正式发布。在受访专家看来，成都的TOD开发建设之所以取得显著成效，一个重要原因就是强化了顶层设计，同时还有相关机制的配套。

近年来，广东省铁路建设投资集团有限公司也在积极推动TOD项目的落地开发。李红向21世纪经济报道记者介绍，“我们在推进TOD开发建设过程中，遇到了一些阻力，最大的问题就是各方没有形成一个城市利益共同体。”

在李红看来，目前来看，我国TOD的开发还存在着行政主导、注重短期利益等问题，从长远来看，如何让政府、轨道交通公司、城市开发运营商等各方形成利益共同体，是推动TOD项目加快落地并健康发展的关键一环。唯有如此，才能实现多方长期合作共赢。

（作者：于长洹 编辑：李艳霞）

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（冉笑宇 ）