国办转发《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》：高铁利用率不足80% 不得新建平行线路

每经记者 张蕊 每经编辑 陈星

3月29日，国务院办公厅转发《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（以下简称《意见》）并对外发布。

铁路是关系国计民生的重要基础设施。党的十八大以来，我国铁路快速发展，取得了显著成就。但在铁路规划建设工作中，一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题。

为此，《意见》明确，到2035年，使铁路网络布局结构更加优化完善，铁路债务规模和负债水平处于合理区间，为加快建设交通强国当好先行，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。

严格控制建设高铁平行线路

《意见》指出，要科学编制铁路发展规划，形成分层分类、功能互补的规划体系。

记者注意到，2月底，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出到2035年，国家综合立体交通网实体线网总规模合计70万公里左右（不含国际陆路通道境外段、空中及海上航路、邮路里程），其中铁路20万公里左右。

国家铁路局局长刘振芳日前在国新办发布会上表示，20万公里中，高速铁路包含部分城际铁路，将达到7万公里左右，建设“八纵八横”高速铁路主通道，以及区域性高速铁路，形成高效的现代化高速铁路网。普速铁路包含部分市域铁路，将达到13万公里。

《意见》提到，国家级铁路发展规划要合理布局现代综合交通枢纽，优化高速铁路与普速铁路结构，促进客运与货运协调发展。加快推动铁路进港口、物流园区和大型工矿企业，推动大宗及中长途货物运输向铁路转移。同时，严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设。

此外，《意见》还要求合理确定标准，规划建设贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准。规划建设串联规模较大的地级以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路，可预留时速350公里条件。规划建设近期双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线，可采用时速250公里标准。规划建设城际铁路线路，原则上采用时速200公里及以下标准。

中国宏观经济研究院综合运输研究所交通运输咨询中心副主任贺兴东对《每日经济新闻(博客,微博)》记者表示，“既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路”与文件中提到的合理确定标准等一样，都是为了避免铁路建设过度超前，否则既分散了客流，不利于既有线路运能的发挥，也容易造成更大程度的线路空置，降低投资效率，进一步增加资金筹措难度。

全面开放铁路建设运营市场

在创新投融资体制方面，《意见》提出，要全面开放铁路建设运营市场，深化铁路投融资体制改革，分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市。要制定公开透明、公平合理的路网使用、车站服务、委托运输等费用清算和收益分配规则，保障路网资源统筹配置、公平共享，确保投资者参与项目决策、建设、运营的合法权益。

前瞻产业研究院数据显示，近年来，我国铁路固定资产投资规模维持在8000亿元以上。2019年，全国铁路固定资产投资完成8029亿元。从投资结构来看，2019年，全国铁路投产新线4683公里，其中高速铁路5474公里，占比约88%。

铁路建设的蓬勃发展离不开资金支持，从融资历程来看，我国铁路项目建设经历了由财政拨款、银行贷款至投资多元化的融资阶段。

记者梳理发现，早在2013年国务院就曾发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。

2015年，国家发改委、财政部等五部门发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，其中也提到要“全面开放铁路投资与运营市场”，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。

在贺兴东看来，此次文件的部分限制主要是针对部分地区铁路建设过度超前，而其中提到的“全面开放铁路建设运营市场，深化铁路投融资体制改革，分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市”等内容，与2015年文件的要求是一致的。

（王治强 HF013）