从行政约束到法制治理 多省份密集立法保障粮食安全

作者： 李秀中

[ 除了江苏和四川，全国13个粮食主产区中的多个省份也正在推进该项立法工作。这些粮食大省肩负保障中国粮食安全的任务更重，因此推进粮食安全地方立法更加紧迫。 ]

[ 2020年四川省政府将粮食安全责任制落实情况作为对市（州）政府目标管理的重点事项，考核权重由2019年的1.5%提高到2%。 ]

粮食安全保障正在从政策治理和行政约束向法制治理转变。

近日，四川省十三届人大常委会第二十六次会议表决通过了《四川省粮食安全保障条例》。四川成为全国第六个制定地方性法规来保障粮食安全的省份，也是第二个实施了粮食安全立法的粮食主产省。

此前已经有广东、贵州、浙江、福建和江苏等省份制定了保障粮食安全的地方法规和规章，湖南、河南、安徽和山东等省份则在加紧推进这一立法工作。而粮食安全保障法也列入今年全国人大常委会立法计划。

多地立法保障粮食安全

全国第一部保障粮食安全的地方性法规诞生于广东。2009年3月31日，《广东省粮食安全保障条例》经广东省十一届人大常委会第十次会议审议通过。此后在2014年和2020年进行了两次修正。

2011年9月27日，贵州省十一届人大常委会第二十四次会议通过了《贵州省粮食安全保障条例》，明确粮食安全保障实行县级以上人民政府行政首长负责制。县级以上人民政府应当将粮食安全保障工作纳入对本级人民政府有关部门和下一级人民政府的目标绩效考核。

2018年中央一号文件首次提出“推进粮食安全保障立法”，2019年中央一号文件又提出“加快推进粮食安全保障立法进程”。因此，最近几年，地方开始密集推进粮食安全保障的地方立法工作。同时，2021年中央一号文件又明确了“实行粮食安全党政同责”。

2018年11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议通过了《浙江省粮食安全保障条例》；2019年2月26日，福建省政府第25次常务会议通过《福建省粮食安全保障办法》。前者为地方法规，后者为地方规章。

2020年1月，江苏省十三届人大常委会第十三次会议审议通过了《江苏省粮食流通条例》。这是全国粮食主产区首部省级涉粮地方性法规，细化上位法规定，明确各级政府履行粮食安全责任，加强粮食生产、储备、流通能力建设的职责。

四川省是在2019年开始启动粮食安全保障条例的立法调研工作。该条例加强了省市人民政府对下一级人民政府实行粮食安全责任制考核和人大法律监督，规定“县级以上地方人民政府定期向同级人大常委会报告粮食安全保障工作”。

除了江苏和四川，全国13个粮食主产区中的多个省份也正在推进该项立法工作。三农问题专家、四川省社科院研究员郭晓鸣向第一财经表示，这些粮食大省肩负保障中国粮食安全的任务更重，因此推进粮食安全地方立法更加紧迫。

近日，河南省粮食和物资储备局副局长刘云带队赴河南省人大会商《河南省粮食安全保障条例》立法工作。该条例被列入河南省2020年立法调研项目，目前已完成条例草案建议稿，今年继续列入2021年立法调研项目。

3月15日，湖南省粮食和物资储备局召开《湖南省粮食安全保障规定》立法起草工作领导小组第一次会议。在湖南省政府办公厅发布的《湖南省人民政府2021年立法计划》中，《湖南省粮食安全保障规定》被纳入今年湖南省立法计划中。

2020年12月，在山东省政府新闻办举办的发布会上，山东省粮食和储备局副局长孟军介绍，为全面保障粮食质量安全，山东将加快《山东省粮食安全保障条例》立法，山东省人大已将其列入地方立法计划。

另外，安徽省粮食和物资储备局在答复安徽省人大代表建议时称，《安徽省粮食安全保障条例》立法草案在修改完善过程中。另外，其《2021年全省粮食和物资储备工作要点》提出，持续推进该条例的立法调研。

从行政约束到法制治理转变

地方密集立法的同时，全国层面粮食安全立法也一直在推进。2020年底，全国人大常委会法工委发言人岳仲明表示，制定粮食安全保障法已列入十三届全国人大常委会立法规划，也列入2021年年度立法工作计划，由国务院提请审议，有关方面正在抓紧起草。

粮食安全保障法的制定将加快地方立法进程。河南省人才财经预算委员会副主任王晨在前述会商中表示，要及时了解掌握粮食安全保障法等相关上位法的最新动态和要求，确保全省粮食安全保障地方立法不违背上位法立法精神。

郭晓鸣表示，加快推进这些立法进程，中国把保障粮食安全提到了更高的高度。通常采取的是行政和经济的手段，从行政手段上升到法律手段，约束性更强，以后不落实粮食安全责任的行为就变成了违法行为。

近年来，在落实粮食安全责任上，各地出台了多种约束激励措施，不断强化政策力度，这些行政措施取得显著效果。全国粮食连续增产就是政府持续高度重视、强化针对性政策等手段，在比较困难的情况下取得的。

比如，2020年四川省政府将粮食安全责任制落实情况作为对市（州）政府目标管理的重点事项，考核权重由2019年的1.5%提高到2%，同时将高标准农田建设、耕地保护等事项纳入对市（州）政府目标管理，分值权重2%，粮安考核事项在政府目标管理的总权重达4%。

而从今年开始，压实粮食安全责任的措施又有了新的变化，主要有两点：一是完善了粮食安全省长责任制，实行了党政同责；二是将粮食产量目标列入政府工作报告的年度主要预期目标中。

不过，在强化行政手段压实地方责任的同时，更加稳定和根本的制度性安排显得尤为必要。江苏省政府提请审议时称，2018、2019年连续两年中央一号文件要求加快推进粮食安全保障立法进程，更加注重依靠法治手段落实国家粮食安全战略。

贵州省政府提请审议时称，在实行必要的经济、行政手段，改善和加强粮食宏观调控，克服和弥补市场机制不足的同时，运用法律手段管理粮食安全，就成为今后保障粮食安全的主要方式。

四川省粮食和物资储备局副局长王海林在四川省政府网站访谈中也表示，推进粮食安全地方立法是为了更好发挥法制固根本、稳预期、利长远的保障性作用，加快实现粮食安全保障从政策治理向法制治理的根本性转变。

相比其他省份已经实行的条例，此次四川通过的条例加强了省市人民政府对下一级人民政府实行粮食安全责任制考核和人大法律监督，规定“县级以上地方人民政府定期向同级人大常委会报告粮食安全保障工作”，进一步压实地方政府粮食安全政治责任。

不仅如此，江苏省的条例则在立法层面解决了市场调节与政府调控、鼓励竞争与规范引导等关系，为保障粮食安全、促进产业发展、提升粮食流通治理能力、更好地服务全省经济社会可持续发展提供了重要的法律保障。

（王治强 HF013）