曾刚（上海金融与发展实验室主任）
刘吕科（国家金融与发展实验室研究员）
3月26日，国务院国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），从完善监测预警机制、分类管控资产负债率、开展债券全生命周期管理、依法处置违约风险、规范债务资金用途等八个方面，向地方国资委提出了工作要求，为地方国资委化解地方国企债务风险提供了指引，有利于进一步稳定市场信心，也有利于局部及整体性金融系统性风险的防范和化解。
一、《指导意见》出台的背景
国有企业债务风险事关金融稳定的大局，加强债务风险防控是国有企业提高抗风险能力的重中之重，也是国有企业落实国企改革三年行动方案，加快实现高质量发展、实现2035年远景规划的必要前提。
2017年以来，国有企业特别是中央企业为适应和引领新常态，以深化供给侧结构性改革为主线，全面落实“三去一降一补”，深化改革，打响“瘦身健体”提质增效攻坚战，通过开展降杠杆、“处僵治困”、去产能、降本增效等一系列工作，有效遏制了资产负债率过快增长的势头，中央企业资产负债率持续保持下降趋势。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影响，地方国有企业资产负债率不仅没有下降，甚至略有升高，债务水平持续高位运行。
此外，为达到美化资产负债表的目的，近年来部分地方国有企业通过永续债、并表基金开展的融资规模快速增长。在报表中，这类融资虽计入权益，能达到降低资产负债率的作用，但其本质并不具备吸收损失的股权属性，而具有更多的债务属性。这类融资规模的扩张，虽然短期内有利于缓解企业流动性压力，但如果过度发行，容易成为企业粉饰报表、掩盖风险的监管套利手段，且由于发行利率高于企业债等融资工具，会给企业造成额外的债务负担。
统计数据显示，2020年11月永煤事件发生以来，地方国企违约数量和规模均有所上升，截至目前，共有8家地方国有企业发生违约。从目前债券市场来看，地方国企债券无论在数量还是金额上都在整个非金融企业债券市场中居于重要地位，地方国企债务违约将影响整个市场投资者信心，具有潜在的系统性风险隐患。
地方国企债务违约也引起了相关部门及领导的关注。2020年11月，国务院金融稳定发展委员会工作会议指出“地方政府要坚决维护法制权威，落实监管责任和属地责任，督促各类市场主体严格履行主体责任，建立良好的地方金融生态和信用环境”。2020年12月，中央经济工作会议明确提出“要抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。在此情况下，国务院国资委适时针对地方国企债务风险防控下发《指导意见》，是落实中央经济工作会议指示精神，强化地方国企债务风险管控的重要举措之一，将有利于进一步管控地方国有企业债务风险，有利于进一步稳定债券市场投资者信心，也有利于防范和化解金融系统性风险。
二、《指导意见》主要内容及其影响
2021年2月23日，国务院新闻办公室举行的国企改革发展情况新闻发布会上，国务院国资委便提出“正研究制定加强地方国企债务风险管控工作的指导意见”，并提出了针对地方国企债务的“三个结合”（点面结合、长短结合、防禁结合）。《指导意见》在“三个结合”原则框架下，提出了地方国资委事前、事中、事后管控国企债务风险的主要举措，对于地方国企债务风险防控具有重要的指导意义。
首先，《指导意见》细化并落实了“三个结合”基本原则：
一是“点面结合”：“面”上严控地方国企负债率，可参照中央企业资产负债率行业警戒线和管控线进行分类管控，保持整体债务水平的稳健可控；“点”上严管高风险地方国企，对于负债率过高、流动性紧张的地方国企纳入重点管控名单，“一企一策”确定管控目标，指导企业通过控投资、压负债、增积累、引战投、债转股等方式多措并举降杠杆减负债，推动高负债企业资产负债率尽快回归合理水平。
二是“长短结合”：“长”期抓长效机制建设，各地方国资委要坚决贯彻落实国企改革三年行动要求，立足地方国有企业债务风险管控长效机制建设，督促指导企业通过全面深化改革破解风险难题。同时，加快推进国有经济布局优化和结构调整，加速数字化、网络化、智能化转型升级，加快发展新技术、新模式、新业态，不断增强自主创新能力、市场核心竞争力和抗风险能力。“短”期防债券违约，对企业债券占带息负债比例、短期债券占全部债券比例实施分类管理。同时，通过加强“两金”管控、亏损企业治理、低效无效资产处置、非主业非优势企业（业务）剥离等措施，提高企业资产质量和运行效率。
三是“防禁结合”：“防”风险积累，加强低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务的日常监测和专项检查，主动控制新增金融业务；“禁”高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点。
其次，《指导意见》明确了地方国资委“事前管理、事中应对、事后管理”地方国企债务风险的举措：
一是在事前管理方面，提倡开展债券全生命周期管理，建议地方国资委严格审核纳入债务风险重点管控范围企业的发行方案，严禁欺诈发行债券，建立风险主体偿付督促机制。
二是在事中应对方面，建议各地方国资委将企业发债品种、规模、期限、用途、还款等关键信息纳入债务风险监测预警机制并实施滚动监测，重点关注信用评级低、集中到期债券规模大、现金流紧张、经营严重亏损企业的债券违约风险，督促指导企业提前做好兑付资金接续安排。同时，各地方国资委要加强地方国有企业债务融资资金用途管控。
三是在事后管理方面，对于已经发生债券违约的，各地方国资委要及时报告本级人民政府，在地方政府的统一领导下，切实履行属地责任，指导违约企业按照市场化、法治化、国际化原则妥善做好风险处置，降低对区域风险的负面影响。
最后，《指导意见》提出了应发挥监管合力，完善国有企业债务风险管控工作体系。各地方国资委要把加强地方国有企业债务风险管控作为一项系统性工程，从投资规划、财务监管、考核分配、资本预算、产权管理、内控管理、监督追责和干部任免等国资监管的各个环节综合施策，完善监管体系，发挥监管合力，筑牢风险底线。
《指导意见》的重要性在于这是国务院国资委专门针对地方国企债务风险防控的第一份政策文件，对指导地方国资委有效管控地方国资企业风险、稳定市场投资者信心、防范和化解金融风险等方面具有重要的意义。
从短期看，可以预期《指导意见》发布后，市场投资者对地方国企债务风险的“担忧”将会缓解，可以有效提振整个债券市场信心。后续即使还有地方国企违约，也会是在《指导意见》框架下注重市场预期引导的有序违约，不会给金融市场造成局部性或整体性重大影响。
从长期看，《指导意见》为地方国资委做好、做实、做细地方国企风险防控提供了指引和方向，有利于国企改革和地方国企的稳健经营，有利于进一步提升债券市场的安全性，也有利于强化地方乃至全国金融体系的稳定性。
当然，在积极看待《指导意见》有利影响的同时也应认识到，《指导意见》的效力发挥在很大程度上还取决于各地方国资委的细化举措和执行力度，后续需要密切关注《指导意见》发布之后地方国资委的落实举措。
三、政策建议
地方国企债务问题是国民经济运行深层次问题的综合反映，既有债务约束机制缺失等体制性问题，也有市场配置机制不健全、破产机制尚未真正发挥效应等制度性因素影响，此外，还存在地方国企内部经营不善、社会负担沉重、新冠肺炎疫情影响等企业自身和外部环境原因。因此，要解决地方国企债务问题，需要从国家层面、地方国资委层面以及企业层面多方面协同推进，共同有效地管控地方国有企业债务风险。在落实《指导意见》方面，建议后续做好以下工作：
在国家层面，国务院国资委还需建立完善的地方国企债务监测评价机制，有序稳步推进各地方国资委细化和落实《指导意见》，全面提升地方国有企业债务风险管控能力。
在地方国资委层面，建议在做好《指导意见》落实的同时，可结合本地地方国企特点构建债务风险量化评估模型，对所辖企业债务风险进行精准识别，做到早识别、早预警、早应对，将债务风险突出的企业纳入重点管控范围，从投资管控、财务监督、产权管理、业绩考核等方面综合施策，督促企业稳妥化解重大债务风险，不断提高债务风险管控工作的前瞻性。此外，建议进一步加大债务风险防控考核力度，对债务风险较高的国有企业，在年度经营绩效考核中加大负债率等有关指标的权重，同时强化责任追究。
在地方国企层面，一是提高自身核心竞争力，增强资本积累能力。提升企业自身竞争力是化解债务风险的最终途径。地方国企特别是大中型地方国企应做到聚焦主业、做强主业。要提高核心竞争力，一方面应通过大力创新，加快创新成果转化，获得细分市场竞争优势来提高自身企业竞争力，另一方面应主动通过退出非主业、盈利能力弱的资产来实现企业的“强身健体”。此外，应加强投资管理，严格把关主业投资、严控非主业投资和推高负债率的项目，提高投资的决策水平和经济效益。二是加强债务风险监测预警，保持合理债务水平。地方国企要加强债务风险信息系统建设，帮助管理层利用内外部有效信息来发现、识别、预警债务风险，为提前做好偿债安排、防范违约风险提供保障。在具体操作上，推动各相关单位会计核算的标准化、规范化建设，提高数据的规范性、颗粒度，确保各级子企业债务水平、债务结构、偿债能力、资产质量等重点监控指标能够得到及时而全面的监控。同时，地方国企应严格执行监管要求，积极对标行业优秀企业，主动调整债务水平和债务结构，处理好短期和长期、债权和股权、现金流和利润之间的平衡，保持合理、健康的债务水平。
（作者：曾刚,刘吕科 编辑：洪晓文）
（王治强 HF013）
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