国务院再提地方融资平台破产清算 打破政府兜底“城投信仰”

作者： 陈益刊

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国务院重提地方融资平台公司破产重组或清算，将打破政府兜底的“城投信仰”，有利于强化城投债发行以及投资人的市场化理念建设，有利于市场出清，不然市场定价机制不能发挥作用，好公司坏公司基本是AAA评级。如果风险真正完全市场化暴露，可能未来一段时间会出现风险集中释放，所以各地方政府和金融监管部门应该也会有所考虑，避免风险集中爆发。

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[ 中金公司研报称，截至2018年底，地方融资平台的带息负债超过30万亿元，占GDP的34％。 ]

地方融资平台公司破产重组或清算的提法，引起了市场广泛关注。

4月13日，国务院公布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（下称《意见》），在谈及防范化解地方政府隐性债务风险多项举措中，包括了清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

对外经济贸易大学毛捷教授对第一财经分析，这并非官方首次提到地方融资平台公司破产重组或清算，早在2018年相关文件中就有类似表述。一些现金流不稳定、财务状况比较差、隐性债务比较多的平台公司，可能将成为未来破产重组或清算的重点对象。这次国务院再提地方融资平台公司破产清算，释放了更强的隐性债务化解风险防范信号。

粤开证券研究院副院长罗志恒告诉第一财经，国务院重提地方融资平台公司破产重组或清算，将打破政府兜底的“城投信仰”，有利于强化城投债发行以及投资人的市场化理念建设，有利于市场出清，不然市场定价机制不能发挥作用，好公司坏公司基本是AAA评级。如果风险真正完全市场化暴露，可能未来一段时间会出现风险集中释放，所以各地方政府和金融监管部门应该也会有所考虑，避免风险集中爆发。

国务院两次提及平台公司可破产

地方政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司等。

2015年新预算法实施之前，地方政府融资平台公司事实上承担着政府融资职能，是地方经济发展的主力军和城市建设的先锋军，推动了地方经济发展。但与此同时平台公司过度举债、管理不规范等问题也给地方经济发展带来巨大风险。

因此2015年1月1日新预算法实施后，地方政府融资平台公司被要求剥离政府融资职能，融资平台举借的债务依法不属于政府债务。地方政府融资平台公司朝着市场化转型，但难度较大，进度缓慢，地方政府违法违规借平台公司举债融资形成隐性债务的情形时有发生，2017年以来财政部等强化了隐性债务监管。

2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅公开了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，其中明确提出对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。

“这个表述也是近年来一直坚持的基调，即剥离融资平台的政府融资功能，通过市场化、法治化化解债务。”罗志恒说。

在此之后，前述国务院《意见》也再次提及地方融资平台公司破产重组或清算。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经，这一提法是常规提法，因为地方政府融资平台公司也是法人，如果资不抵债可以依法破产重组或清算。不过从近些年平台公司转型路径来看，这种情况很少，多数是对平台公司进行兼并重组、整合归并，或者对空壳类平台公司直接撤销。

“如果地方融资平台公司依法破产重组或清算能够顺利推进，那平台公司转型进度会明显加快，这一改革力度比较大，关键要看落实到哪种程度。”温来成说。

罗志恒认为，国务院两次提及平台公司可以破产重整或清算，侧重的是防范风险和底线思维，避免一切风险集中于财政，希望一方面控制增量风险，另一方面通过财政与市场各归各位解决政府隐性债务风险。先通过剥离政府融资职能转为普通国企，不能剥离的通过财政预算解决，这是前提，划分清楚企业债还是政府债。

他表示，当前全球经济金融风险攀升，中国面临的房地产、金融和地方隐性债务风险亦凸显，财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须发挥最后一道防线的作用，以自身风险的扩大对冲经济社会风险，但是财政自身风险不能出问题，这就非常考验财政能力。因此上述平台公司可破产重整或清算这句话，是放在《意见》“加强风险防控，增强财政可持续性”以及“防范化解地方政府隐性债务风险”等相关部分去阐述的。

平台公司破产有前提、需谨慎

毛捷表示，根据上述《意见》，平台公司破产重组或清算的前提，首先必须剥离政府融资职能，成为一个纯粹的产业类国企。然后在失去清偿能力的情况下，才能进行破产重组或清算，以将负面影响减到最小。如果承担政府融资职能的平台公司直接破产重组或清算，那负面影响会非常大。

罗志恒认为，地方政府融资平台公司破产清算有三大前提条件：首先是平台公司失去清偿能力，资不抵债，且从中长期看也不再具有持续经营能力；其次，债权人一致同意破产清算，如果债权人希望重整，也到不了破产的环节；最后，平台公司属于主业清晰的转型为市场化的国企，而非实质意义上的政府融资工具，政府债务应该纳入财政预算解决，而非破产清算解决。

地方融资平台公司依法破产重组或清算的同时，监管层也十分关注风险防范。

上述《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》在提及地方融资平台公司破产重组的同时，也强调了“要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作”。

前述《意见》也要求，健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。

中金公司研报称，截至2018年底，地方融资平台的带息负债超过30万亿元，占GDP的34％。最令人担忧的是，平台公司的偿债保障比率只有0.4倍，即这些企业的经营性现金流无法支付当年到期的债务和利息。如果不能借新还旧，将面临严重的流动性风险。

（李显杰 ）