“欠费1元，罚200元”。针对这条停车欠费罚款的规定，清华大学法学院教授何海波向全国人大提出了“合法性审查”的建议。
5月16日，记者从何海波处获悉，全国人大已于近日复函表示，已向北京市人大常委会发函建议，结合新修订的行政处罚法，调整完善罚款的额度和程序；北京市人大法制委也已同何海波进行了电话沟通。
教授称“欠费1元罚200元”有违比例原则
去年10月，何海波看到了一些市民的短信通知截图，其中显示，有市民停车欠费1元或2元，被罚款200元。
“我了解了一下周边的人，发现因欠费被罚款不是个别现象。”何海波说，他查阅了有关这一问题的规定和报道，发现这是一个具有普遍性的法律问题。
《北京市机动车停车条例》第四十一条提出，“停车人应当按照规定缴纳道路停车费用。违反前款规定，由区停车管理部门进行催缴，并处200元罚款；情节严重的，并处500元以上1000元以下罚款。”这即是引发“欠费1元被罚200元”情况的规定。
同时，根据《北京市交通委员会关于加强道路停车费催缴及行政处罚工作的意见》，自形成欠费之日起超过15日不补缴欠费和接受处理的，即可予以处罚。
何海波经过研究，于去年11月16日向全国人大常委会提出了对《北京市机动车停车条例》进行合法性审查的建议。他在建议中主要列举了他认为这一规定存在问题的三个方面。首先，他认为该规定有违“无过错、不处罚”的法治原则。“目前停车收费主要采用电子收费系统，欠缴停车费有多种原因，欠费当事人是否存在主观过错有待证明。”
同时，这一罚款规定有违比例原则。《行政处罚法》有明确规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。何海波表示，对于超过规定期限的，可以加征滞纳金；用行政处罚手段惩治一般性欠费行为，没有必要。而因为偶然、小额欠费，即处最低200元罚款，严重违反比例原则。
在给全国人大常委会的建议中，何海波还指出了这一规定的程序问题。“虽然条例规定了催缴，但事先催缴不作为罚款的前提，行政机关也无须证明催缴通知已经送达。在当事人没有得到催缴通知的情况下，即予以处罚，是‘不教而诛’。”何海波说。
全国人大建议制定机关调整并反馈情况
审查建议递交的第二天，何海波就接到了全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室的电话。“工作人员告诉我，会马上着手研究。”今年4月下旬，何海波又接到了备案审查室的电话，说他们对这个问题的审查研究工作基本结束，答复随后寄出。
何海波还表示，北京市人大法制委一位负责人也同他进行了电话沟通。在去年12月下旬，也就是审查建议递交的一个多月后，何海波接到了这位负责人的电话，对方向何海波介绍了北京市道路停车收费方式的演变和立法的初衷。
何海波说，在电话里，她表示，《北京市机动车停车条例》第四十一条规定本身没有问题，但执法有失温度，有需要改进的地方。北京市交通委也拟出了一个新的方案。
记者注意到，全国人大常委会法工委对《北京市机动车停车条例》第四十一条的规定，专门出具了审查研究意见。意见中说，审查研究认为，该规定与行政处罚法第四条第二款确定的过罚相当原则不符，与法律关于行政处罚程序的相关规定不符，难以实施执行。
这份意见是一份致北京市人大常委会法制办公室的公函，意见请北京市人大从地方实际出发，在广泛听取意见的基础上，充分论证，并结合新修订的行政处罚法，调整完善罚款的额度和程序，并于今年7月1日前反馈相关情况。
同时，全国人大常委会法工委还向何海波发送了一份复函，说明了审查研究过程和意见，并感谢他对国家立法工作的关心支持。
■延伸
专家：公民参与提出法规备案审查建议，提高了立法质量
何海波提交的法规审查建议，是基于我国的一项重要的宪法监督制度——法规备案审查制度。按照我国宪法的规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。
北京大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会秘书长张翔告诉记者，近年来，公民对法规备案审查的建议在很多方面促进法制建设。
“依申请的备案审查，一部分由国家机关提出审查，另一部分是公民提出建议。公民可以对行政法规、地方性法规的合宪性和合法性提出建议。如果有关部门接受建议，就可以启动审查。”张翔说。
张翔认为，以备案审查为渠道，让公众参与到政府决策的案例不断涌现，对地方立法质量的提高也起到了积极作用。他举例，某大城市曾考虑出台机动车常态化“单双号”限行措施来缓解城市交通拥堵，有专家提出这是对机动车财产使用的不当限制，当时地方采纳意见，没有提出单双号限行的措施。
何海波表示，备案审查就是这个监督体制的一部分。“问题往往是在实践中发现的。公民在生活工作中遇到法规的合法性问题，向法工委反映，提出审查建议，成为法工委发现问题的重要渠道。”
■专访
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰：
对公民提出的法规审查建议要“件件有研究、有结果、有回复”
5月16日，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰接受新京报记者专访，介绍了他对加强备案审查的意见。据梁鹰介绍，目前，全国人大已经对政府行政法规、两高司法解释和所有地方性法规做到了法规备案全覆盖。
梁鹰表示，法规备案审查制度是我国重要的“宪法监督制度”，其目的就是保障宪法实施、维护法制统一。对于公民、组织提出的审查建议，梁鹰表示，要认真研究办理，做到件件有研究、有结果、有回复。
新京报：作为立法机关的工作人员，我国加强备案审查的意义在哪里？
梁鹰：《法治中国建设规划（2020-2025）》明确要求，全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督。加强宪法实施和监督，就是要建立一套行之有效的宪法保障制度，纠正一切违反宪法的行为，维护宪法权威。
法规备案审查制度，就是我国的宪法监督制度。对地方性法规等的审查，目的就是要保障宪法实施、维护法制统一。
通过这项制度，把宪法的基本制度、基本原则、基本精神，通过各层级立法体现出来。包括政府制定的规范性文件，也要与法律保持一致，它的实质是跟宪法保持一致。
新京报：目前全国人大常委会这一层级，对哪些法规进行了备案审查？
梁鹰：对于法规的备案审查，《法治中国建设规划（2020-2025）》提出，一是完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。二是建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。三是以建立健全备案审查工作年度报告制度为抓手全面加强备案审查工作。
在备案审查的范围上，要求强化对地方各组政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查，加强对司法解释的备案监督，将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。
我们从制度上落实“有案必备、有备必审、有错必纠”，要求“凡是人大监督对象制定的规范性文件，都要报送同级人大常委会备案并接受审查”。
全国人大这一层级，我们实现了备案的全覆盖。也就是对政府行政法规、两高司法解释，以及所有的地方性法规实现了备案全覆盖。
新京报：这次何海波教授的建议在5个月内就得到了全国人大的复函，你们对公民提出的法规审查的建议是不是也有固定的办理程序？
梁鹰：所有来函每一件都办理，提出处理意见，回复审查建议人。我们有流程要求，在要求的时间内办理好、回复好。我们提出，对公民、组织提出的审查建议要认真研究办理，做到件件有研究、有结果、有回复。
同时，我们还要进一步加强主动审查，各级人大常委会对备案的每一件规范性文件都要开展主动审查，不能备而不审，审查不能流于形式。
地方人大常委会也要立足地方实际创新审查工作机制和方式方法， 在审查中注意把握不断完善审查标准，实现杜绝立法放水、防止立法抵触、避免立法滞后的目标。
新京报记者 吴为 实习生 李子仪
编辑 白爽 校对 柳宝庆
（王治强 HF013）
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