土地出让金划转税务局征收的6个真相

本文转载自微信公众号：攸克地产

6月4日，财政部公开了一份5月下旬下发的文件，这个文件的名字叫做《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》）。这份通知明确了两个时间结点：

1.2021年7月1日开始，在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，将包括土地出让收入在内的四项收入征收权，由自然资源部门转移至税务部门；

2.2022年1月1日起，全面实施征管划转工作。这也就是说，从明年起，全国各地的土地出让金，都将由税务部门征收。

可能连财政系统自己都不曾预料到，《通知》会在房地产行业内激起如此巨大的反响，各种解读纷至沓来，其中不少颇有见地，也有一些文章税务系统的朋友颇不以为然。因此，正确、准确地理解“土地出让金”划转税务部门征收，很有必要。其中，约有6个“真相”需要澄清。

第一个真相：土地出让金划转税务部门征收，最直接的政策考虑以及影响，就是征收力度加强，征收程序规范。在此之前，税务部门在很多地方已经从地方社保部门手中接过向企业征收社保的权力。当时，即有大量企业感受到压力，因为税务部门的征缴能力，远远强于社保部门。在土地出让金征收领域，也是一样，税务部门的征缴能力，远胜于自然资源部门。

这其中的原因在于，税务系统掌握了大量的企业财务数据。诸君应该清楚，目前税收部门使用的是金税三期系统，这个系统的信息采集、共享能力十分强大，企业有没有钱，有多少钱，税务部门很清楚。因此，对于很多在土地出让金缴纳方面施展财技的开发企业而言，能运作的空间就会变得很小，贵公司的财务状况、银行户头上的现金留存等，理论上税务系统都全面掌握，分期支付、拖延支付土地出让金，提高杠杆率的做法可能就行不通了。甚至对于很多企业的勾地，土地出让金支付方式的变化，也都会产生影响。

这个能力，是自然资源系统所不具备的，攸克君反复提醒三遍，这才是最直接，也最现实，甚至是最重要的影响。现阶段在这个问题上，拿地企业无须“为国事操心”，理解对自身的影响才更重要。

第二个真相：征管机关变了，征管方式变了，但土地出让金还是非税收入的性质没有变。根据我国现行的财政体制，只有“税”才存在中央与地方财政的分享，继而才存在中央税收和地方税收的分类，进而才存在央地留存比例的问题，只要不是税，就不涉及中央地方分配的问题。

换句话说，只要土地出让金还是非税收入，换哪个部门征收，收入也都是地方财政的，中央财政不参与分享，如果中央财政要分享和支配，首先就要改变土地出让金的性质。也就是，把土地出让金变成“税”，中央财政就有权分享和支配了。现在，看不到将土地出让金变成“税”的任何设想和考虑。

机构改革之后，国税地税系统合并，开始垂直管理，这是现实，但是税务部门只是征管部门，通俗而言，“只管收钱”而不管支配，支配是财政系统的职权。一个垂直管理的征收部门，并不能带来支配权力的改变。再换一句话说，就是税务部门不能对收上来的土地出让金怎么使用、如何分配施加任何影响。财税系统很资深的一位朋友和攸克君说，“这是财税系统的常识：搂钱的耙子和装钱的匣子不是一回事儿”。

第三个真相：中央政府对土地出让金的情况，有着更为直接、准确和及时的了解。对于与“钱”有关的信息处理、集成、共享、更新能力，目前国内的行政系统中，有两个系统最强，其一是负责银行、保险公司、金融机构监管的银保监系统；其二，就是税务系统。

在现行财政制度下，中央财政不会直接参与地方土地出让金的分配，但是，通常会对地方使用土地出让金的用途、标准等，做出要求。对于一些重大、重要的中央决策部署中需要扶持的项目、方向等，中央通常会做出土地出让金中若干比例必须用于该用途的硬性要求，这种模式下，钱还是地方的钱，用钱的也还是地方，而不是中央，中央会通过审计等方式，约束地方履行中央提出的用途要求。

在这种工作方式下，更直接、更及时地了解和掌握地方土地出让金的收入状况，就十分重要。

自然资源系统虽然也是省以下垂直管理，但是，毕竟“主业”不是“收钱”，土地出让金信息的信息化和数据集成水平，与税务系统当下使用的金税三期系统，还有一定的差距。有这个强有力的征管工具在，相信税务部门征收土地出让金，不仅能强化征收，更能让中央更直观、准确、及时地了解土地出让金的收入情况，而后，中央也就有更大更及时的话语权，提出更具体的使用要求。

第四个真相：从中央层面而言，对于现在土地出让金的管理，最大的要求，是“预算内管理”。总有说法认为，土地出让金是构成政府基金的最重要部分，是地方政府小金库，放在十几年前，这句话是正确的，但是，现在，“小金库”的说法并不准确，因为，通过10多年的高压严管，地方都已经将土地出让金列入预算管理范围之内，既然进了预算，就不是地方政府想花就花的，一样需要列好预算、决算和使用情况，也都要受到同级人大的监督。

所以，土地出让金作为地方小金库的问题，轮不到税务系统征收土地出让金这个调整来解决，那是基本财政制度问题，而且，已经基本解决了。而土地财政的根本问题，并不在于是否是小金库，而是地方稳定税源与地方政府事权匹配的问题，这是个大问题，也是个大话题，都不可能通过税务部门征收土地出让金来解决。

那是顶层设计的事。

第五个真相：参加5月11日财政部等四部门房地产税试点工作座谈会的城市，与此次税务部门征收土地出让金试点的省、自治区、直辖市无一重合。因此，没有太大必要，将此次土地出让金征收部门的调整，与房地产税改革试点工作做过多的联系。其实，在决策层那里，土地出让金和房地产税，一直以来就是两个问题，在各种制度设计中，真正的交叉极少。

从现在房地产税试点的思路看，归并房地产有关的一些个别税种，是大势所趋，但与土地出让金完全无关。在中央和地方财税关系进行了调整和完善之后，尤其是营业税改增值税之后，地方财政面临的一个主要问题，始终是缺乏稳定收入来源。房地产税的用意之一，即在于此，其核心在于让地方财政获得“增量”。如果税务部门征收土地出让金的目的，在于中央财政要支配走甚至调集走这部分资金的话，那么一增一减，等于没变，这显然与基本的初衷不符。

有人还将土地出让金划转征收部门与地方政府征收房地产税的动力联系起来，如果按照这种逻辑，那么未来房地产税就变成了变相的另外一种土地财政。攸克君可以负责任地告诉诸君，决策层不会这么想。

强调一遍，土地出让金划转征收与房地产税（试点），没啥关系，没有。

第六个真相：财政部四部门前述《通知》真正的直接动因，应该是各部委机构改革之后，职权进一步理清，责任进一步厘清的“延续”。十八大以来，清晰厘定各个部门、各个岗位的“主体责任”是施政过程中，非常重要的一个环节。这就需要责权利更加清晰，回想一下，无论是“绿水青山就是金山银山”还是“一张蓝图画到底”，这些都是自然资源系统的最重要的职责，而“收钱”方面的，更专业，也更具责任直接针对性的，毫无疑问是税务部门。

因此，在厘清这项部委事权之后，各个部门的职能分配就能更加合理、科学、清晰，责任的认定和履行，也就更加具有针对性。这是此次机构改革以来，一直都在遵循的思路。

早在2018年8月20日，国税总局、财政部等五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署会议，其中的“非税收入”就涉及到土地出让金划转。随后，国税总局已安排部分省份进行划转征收调研了。现在正式开展土地出让金划转征收试点，是顺理成章的事。

最后，我们需要特别引用财政部等四部门通知里的一句话：四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

也就是说，土地出让金该怎么用还怎么用。

（常丹丹 HO016）