马泓：地方土地财政管理向规范化迈出了重要的一步

6月4日，财政部就将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收发布公告，引起了市场广泛的关注。植信投资研究院资深研究员马泓认为，尽管该政策对土地市场运行格局不会有根本性的影响，但对土地出让的行为加以了规范，过往粗放管理的模式正悄然发生变化。

马泓表示，这是财税体制改革中迈出的重要一步。过往，地方财政涵盖四本账，即财政预算、政府性基金、国有资本经营和社会保障基金。其中，土地出让收入是政府性基金收入中比重最大的部分，2020年全国土地出让收入达到8.4万亿元，占政府性基金收入的90%，占（预算+政府性基金）收入的30.4%，占全部财政收入的23.8%，其占比都处于近十年最高水平。传统意义上，地方政府在土地出让方面有较高的自主权，但土地出让明细并不透明，存在一些土地出让金拖欠缴纳、缴纳不足、“先征后返”等不规范的现象。

此次政策在土地出让征缴方面，由自然资源部变更为税务部门后，基于税务系统独立于地方政府，由中央财政和人民银行直接获得信息共享和监管权利，地方政府自主权则相应降低，中央对地方土地财政的管控和约束能力有所提升。因此，该政策最直接的作用便是规范地方政府土地出让，提高土地收支的透明度。

划转方式的改变并不改变地方土地财政再分配的功能。《通知》明确税务部门按照属地原则征收四项政府非税收入，土地出让收入转为支出部分的使用管理仍旧按照先行的地方政府性基金预算管理的安排进行。从几个试点的地方财政状况来看，土地出让收入占各地（预算+政府性基金）收入的比重在29.2%-55.2%之间，应当说对地方财政收入影响很大。因此，遵循积极稳妥推进财税改革的要求，此次调整的步伐是小范围的，并不会像某些夸张的说法，即直接将土地出让收支权利上收到中央层级。

部分城投公司的财务管理能力面临挑战。过往城投公司或者融资平台作为地方政府融资的主要渠道，是地方卖地的经营主体，为后续基础设施建设和房地产开发项目提供资金支持。地方政府为了实现经济发展的目标，有较强的动力推动土地开发，在土地出让的过程中夹杂了某些不太规范的操作行为，对土地财政的依赖逐年递增，地方政府隐性债务因而有所扩张。财政部数据显示，过去三年时间里，全国地方政府债务余额从2018年4月的16.6万亿增至2021年4月的26.6万亿，地方政府债务净增10万亿，约合60%。因此，划转税务部门之后，可能存在影响城投公司资产规模的可能性。过往一些政府违规返还土地出让金的做法将被抑制，城投公司需要足额、按时、规范地缴纳土地出让金，对城投公司的现金流管理提出了更高的要求。

对房地产行业短期影响不大，政策为长远目标做准备。今年以来，结合土地集中供地管理制度和土地出让收入纳入预算管理区域试点两项工作可以看出，决策层对土地管理更加规范，寻求集约化发展的道路。过往十年，城市房价高企的主要推手便是地价水平的不断提高。考虑到房地产税改革是大势所趋，因此集约化土地管理可能有利于降低土地流转环节的征税成本，推动房地产税作为稳定的地方财政收入来源，有助于地方实现可持续性的提供保障性住房的能力，稳定房价。

综上所述，此番调整收入口径，将土地出让从政府性基金收入中划入财政预算表，是完善基本财税制度，符合构建现代财税体制的总体要求，短期需留意部分城投公司潜在的债务风险，是推动中长期房地产税改革的重要环节。

（刘宝丹 HO023）