楼继伟：二元土地结构下地方城投公司会长期存在，化解债务风险必须尊重契约精神

近日，全球财富管理论坛理事长、十三届全国政协常委、中国财政部原部长楼继伟出席中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办的城投公司治理与地方政府隐性债务风险防范研讨会时指出，目前我国城投平台主要有两类，对于SPV架构的融资平台要彻底拆除，而以集体土地征收、城镇国有土地置换用途后的土地一级开发等为主要职责的地方城投公司必然要存在，且我国二元土地结构决定其会长期存在，将继续在征收农地并实施相关补偿，生地变成熟地并进行基础市政建设这两个环节发挥作用。因此，要规范债务管理，化解隐性债务风险应遵循市场化法治化原则，杜绝逃废债，同时要破除部分地方政府官员以过分举债谋发展的错误观念。

核心要点

?城投公司并不会消亡。这不但与其当前难以迅速化解的隐性债务规模相关，更与其定位与发展历史息息相关。当时的研究结果是：除非改变我国的二元土地结构，否则地方城投平台需要长期保留。

?我国城投平台主要有两类：一类是SPV架构的融资平台，背后有若干个发债主体，规格都很高。对这类融资平台要彻底拆除，“背走”相关债务，自身无法“背走”的债务由政府承担。另一类是地方城投公司，主要职责之一是集体土地的征收、城镇国有土地置换用途后的土地一级开发，这类企业是必然要存在的。

?目前我国宏观税负约28%~29%。市场上对宏观税负有所高估，主要是两个问题。一是四本预算简单加总，重复计算，未予扣除。二是净土地出让收入的计算。土地出让金中，真正能计入可比宏观税负的只有20%，其他都是成本。去年8万亿元左右的土地出让收入，能够计入可比宏观税负的只有2万亿元。

?未来城投公司也将继续在两个环节发挥作用。第一个环节是征收农地，并实施相关补偿。第二个环节是将生地变成熟地，进行基础市政建设。

?目前的大方向是，中央明确不能走靠乱发债来拉动投资、拉动经济的老路。根据城投平台的历史和性质来看，其是必然要融资的，因此必然要贷款、借款或者发债，因此规范债务管理是重中之重。

?防范化解隐性债务风险应遵循市场化法治化原则，杜绝逃废债，同时要破除部分地方政府官员以过分举债谋发展的错误观念。

以下为发言全文。

二元土地结构下地方城投公司会长期存在

化解债务风险必须尊重契约精神

——中国财富管理50人论坛城投公司治理与地方政府债务风险防范研讨会点评发言

楼继伟

2021年5月28日

城投公司发债并不是中国特有的现象，其他国家也有，但中国城投的债务规模很大，具有一定的中国特色。

二元土地结构决定了地方城投公司会长期存在

按照1995年《预算法》的规定，地方政府不允许列赤字，不能举债。但1998年实行积极的财政政策，此后地方政府隐性债务规模不断扩大。2013年底的审计结果显示，这部分隐性债务规模达14万亿。新《预算法》已于2015年1月1号正式生效，要求地方政府举债规模须由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准，并可对应的列示赤字。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。新《预算法》最主要解决的是增量问题。

对于存量问题，财政部要求地方上报历史上形成的存量隐性债务。当时地方上报了18万亿元，经审计后报给全国人大批准置换的是16万亿元。相关规范标准由“43号文”（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）予以明确。“43号文”的重要内容之一是地方融资平台和城投公司的治理，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。其核心原则是“堵后门”“开前门”，在一般债和专项债上给予灵活处理。

然而，城投公司并不会因此而消亡。这不但与其当前难以迅速化解的隐性债务规模相关，更与其定位与发展历史息息相关。当时的研究结果是：除非改变我国的二元土地结构，否则地方城投平台需要长期保留。

目前，我国的城投平台主要有两类：一类是SPV架构的融资平台，背后有若干个发债主体，规格都很高。它们投入部分实际资产，由管理者日常运营。对这类融资平台要彻底拆除，“背走”相关债务，自身无法“背走”的债务由政府承担。另一类是地方城投公司，主要职责之一是集体土地的征收、城镇国有土地置换用途后的土地一级开发，这类企业是必然要存在的。

目前我国宏观税负约28%~29%。市场上对宏观税负有所高估，主要是两个问题。一是四本预算简单加总，重复计算，未予扣除。比如，一般预算对社保基金预算的补贴，去年的规模约2.1万亿元，只能计算一次。二是净土地出让收入的计算。土地出让金中，真正能计入可比宏观税负的只有20%，其他都是成本。

因为计算净土地出让收入，要扣除把农地变生地、生地变熟地的成本。目前这部分成本占比约80%。征地、拆迁、补偿、基础市政这类一级开发事项主要是城投公司来完成的。扣除成本后，去年8万亿元左右的土地出让收入，能够计入可比宏观税负的只有2万亿元。

这方面我们也和IMF（国际货币基金组织）有过沟通，对方初始认为土地出让金是政府财产从实物形态转成货币形态，不应计入财政收入。经过沟通，双方就上述核算办法达成共识。

未来城投公司也将继续在两个环节发挥作用。具体而言，第一个环节是征收农地，并实施相关补偿，如房屋补偿、青苗补偿、人员安置等。这一环节主要是城投公司完成，开发商不允许参与土地的一级开发。第二个环节是将生地变成熟地，进行基础市政建设。这两个环节可由一家公司做，也可由不同公司做，一般会跨年度完成。土地收储中心负责生地或熟地的收储，并负责监理，保证土地一级开发完成后不存在法律纠纷，这样才能继续下一环节的开发或拍卖。

土地开发所需资金不是由政府拨款，而主要是靠借债完成的，所以城投公司必须举债。按去年的规模计算，如果所有土地一级开发都由城投公司完成，城投债务规模至少在7～8万亿元。

城投公司的另一部分职能是城镇国有置换土地的一级开发，例如工业用地转商居，棚户区改造等领域，和基础市政建设。同土地收储中心的配合关系与农地开发类似。有的城投公司还进入土地二级开发。

举债投资搞建设的模式难以持续

当前，我国部分地方债务率超过200%。过去债务率最高的是江苏，贵州第二。后来江苏发力“去杠杆”，贵州位列第一。部分地方政府坚持以举债拉动投资、拉动经济，目前势头仍未退减。

这主要有几个原因：第一，地方政府坚持认为中央会救，不会任凭城投垮台，影响地方稳定。所以即使“43号文”明确指出中央财政实行“不救助”原则，一些地方政府官员也依旧抱有幻想。第二，金融机构和投资者也都相信地方政府和中央政府不会让城投倒台。随着城投平台违约事件的逐一暴露，这种幻觉和信仰也开始破灭。目前的大方向是，中央明确不能走靠乱发债来拉动投资、拉动经济的老路。

专项债和金融危机后4万亿计划完全不同，专项债原则上只能用于有一定收益的建设项目，不能用于债务置换，这其实是在强化“43号文”的要求，加强了对隐性债务的规范管理和预算管理。

这也是为什么很多专项债发完之后，资金并没有得到充分使用的原因——地方政府没有足够的项目储备，不按用途使用会被追责。根据城投平台的历史和性质来看，其是必然要融资的，因此必然要贷款、借款或者发债，因此规范债务管理是重中之重。

化解债务风险必须尊重契约精神，杜绝逃废债

值得强调的是，化解债务风险必须尊重契约精神，不能随便撕毁合约。比如2014年上报的16万亿置换债，规定必须遵守原借债合同，按偿还期限进行置换。虽然部分债务原发债利率为6%~8%、甚至更高，这也只能由借债主体自行承担，债务到期才能置换。对于有财政担保函的城投债，由于财政担保属于违法行为，可以重谈合同。

总之，防范化解隐性债务风险应遵循市场化法治化原则，杜绝逃废债，同时要破除部分地方政府官员以过分举债谋发展的错误观念。

（王蕾）

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（李佳佳 HN153）