“重构”格局，西安要做“中西部的西安”

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在城市竞争朝着“都市圈化”发展的当下，中心城市都渴望打破传统边际，争取更大的发展空间。

截至目前，国家发改委共点名支持4个城市编制实施都市圈发展规划，分别是南京、福州、成都、西安。

随着南京、福州都市圈规划先后获批，西安都市圈规划也到了“关键时刻”——

7月12日，城叔从西安市发改委获悉，《西安都市圈发展规划》正在修改完善，对规划的大纲也在进一步论证。“这项工作已经提上议事日程，正在抓紧研究。”

被视为“都市圈之核”的西咸一体化，已经有了新的动向。

不久前，陕西省发改委发布重磅文件《关于西安市全面代管西咸新区指导意见》（以下简称《意见》），“纠结”十年，承担“西咸一体化试验”使命的西咸新区终于“尘埃落定”——“西安市全面代管”。

种种迹象表明，“重构”西安格局的可能性正在出现。

“全面授权、不留空白”

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2011年，西咸新区含着《关中—天水经济区发展规划》的“金钥匙”横空出世，被视为“建设西安国际化大都市的重要途径，推进西咸一体化的关键”，一举一动备受关注。

《西咸新区总体规划（2011-2020）》曾经这样描述西咸一体化————

“由于受行政区划分割、缺乏抓手等原因，一体化进展不快、力度不大，特别是西咸结合部建设步伐缓慢，没有形成实质性、大规模的开发建设局面，目前两个城市的发展都迫切需要在空间上拓展和内涵上提高，发挥各自优势，实现互补共赢发展。”

诞生伊始，西咸新区就被视为西咸一体化的“先手棋”。其管委会也一度作为陕西省级派出机构直接管辖西咸新区。

不过，十年过去，西咸新区的发展也并不如意，直到2017年西安市整体管代西咸新区，托管其行政和社会管理职能，西咸新区才开始加速融入大西安。

但在西北大学经济管理学院博士生导师、永秀智库理事长白永秀看来，”这是管理体制上的进步，但是彼时一些重大资源配置，包括一些空间规划的权限还不属于西安，实际上影响着西咸新区，也影响着西咸一体化的发展。”

到如今“西安市全面托管”，西咸新区的走向终于尘埃落定。在陕西省发改委看来，“这是对2017年改革的深化与延伸，落实了西安全面管理的要求，进一步理顺了西咸新区管理的体制机制”。

此番调整，西咸新区882平方公里规划范围，将划分为西咸新区直管区和西安（西咸新区）—咸阳共管区，前者按照“全面授权、不留空白”的要求由西安全面管理，后者由咸阳在统一框架下管理。

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其职能配置、机构设置、人员编制等制定管辖权都将收归西安，直管区国土空间规划纳入西安市国土空间规划统一编制。

这一定程度上也意味着，接下来西安将全面主导西咸新区的开发建设，对于西安拓展发展空间意义深远。

西安朝华管理科学研究院院长单元庄对城叔表示，从现在来看，大型城市的竞争已经非常激烈，进一步扩大西安的管理权限，对西安整体面临的这种格局是有好处的。一方面增强了西安的总体实力，一方面也解决了区域行政管理的权限障碍。

白永秀也认为，西安市全面管理西咸新区，意义重大。

首先，西咸新区在体制上和发展方向得以进一步明确；其次，利用西咸新区的资源，可以从整体上统一规划，做强大西安；最后，也有利于西安和咸阳关系的进一步发展，西咸新区主体给了西安，一小部分也回到咸阳，有利于其安排自身发展。

“西咸一体化提了这么多年，一直在等如何一体化，这也算是有了一个结果吧。”他表示。

并非“合并”一条路

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近年来，安徽、山东、河南等多省份陆续启动区划调整，如安徽三分巢湖做大合肥，济南合并莱芜，今年3月洛阳市也迎来撤县设区。

关于西咸行政一体化的呼声也曾热闹一时。

作为最早提出“西咸一体化”主张的学者，陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通曾提出，以三分巢湖、济莱行政一体化为范本“三分咸阳”，将咸阳中心城区等区域并入西安。他认为，“若不三分咸阳，则西咸一体化难以按下加速键。”

对此，咸阳政府层面并不认同。去年10月，咸阳市委督查室在回应网友留言时透露————

目前，我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，所以更无西咸合并时间表。“三分咸阳”的说话只有个别学者的一家之言，未进入到官方正式文件中。

时至今日，西咸一体化推进缓慢已成各方共识。此前有报道指出，咸阳坊间一直有“割咸阳肉而肥西安”之说，认为咸阳是西安做强做大的砝码，但咸阳如何实现共赢却并不明朗。因此，咸阳与西安在一体化方面一直有分歧。

《咸阳日报》理论版曾刊文指出，对于陕西及西安而言，西咸一体化不只是为了“打造大西安”“GDP过万亿”，而是要跳出城墙看西安。

“要学习借鉴粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等成功经验，看看先进地区都是怎么做的，不要在“安徽三分巢湖”的思维中自我设限。”

“一些人觉得把咸阳合并进来，西安一切问题就都解决了。现在不可能这么大的两个城市合并，两个县合并都很困难，何况是两个市。”在白永秀看来，市场经济本来就是相互融合，相互渗透的，城市之间的融合与一体化发展，并非只有行政合并这一种。

单元庄则认为，产业才是西咸一体化的根本所在。“管理权先要服务于产业发展。西咸最关键的问题是20年没有找到自己真正的产业定位，而是‘多龙治水’，没有真正从大西安真正的产业布局的角度来考虑。”

他表示，西安是中国航空业的中心，应该在西安的北部建立中国最大的航空产业基地，包括制造业，服务业和科研开发业等，并把西咸新区定位为西安的民用航空业的基地，以此为中心发展航空制造业，如客机改货机零部件等。

“不只是陕西的西安”

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2020年，西安完成了两个晋级。

第一个是晋级“万亿GDP俱乐部”，经济规模达到10020.39亿元。第二个是过去十年人口增加448.51万，以1295.29万跻身“全国十大人口城市”。

如何在未来五年更上一层楼？站在城市以都市圈交锋的新赛道，西安要想和同能级城市比拼，甚至弯道超车，需要更大的空间，更强的产业。

翻看近几年的陕西省政府工作报告，西咸一体化几乎都被明确列入当年的重点工作。而今年，在西咸一体化的后面，还加上了建设西安都市圈。

根据陕西“十四五”规划纲要，西安都市圈的范围是“一核、两翼、三区、多组团”：

“一核”即西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区，“两翼”即南部秦岭生态文化提升区和北部渭北产业转移承载区，“三区”指铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区等。

在这种背景下，白永秀认为光把咸阳合并进来，只能解决大西安的问题，但是西安不能只是陕西的西安，也不只是西部的西安，至少应该是中西部的西安。其未来的发展需要从三个层次整体考虑：

西安都市圈是以西安为中心的关中城市圈，主要是西安、咸阳、铜川、渭南等城市的半小时经济圈，这是第一个层次；

将这个城市圈进行延伸，向西是宝鸡、天水，再进一步就是平凉、庆阳等，向北是延安，向东是三门峡、运城等城市，向南可以把商洛纳入进来，这是第二个层次；

第三个层次，就是西安和郑州、太原如何协同发展，呼吁打造西郑太黄河中下游经济协作区，这对中西部的发展非常重要。

白永秀认为，这是一种自然而然，一层套一层的关系，不能孤立地看问题。眼下，光提西咸一体化还不到位，还需要西安和铜川、西安和渭南的一体化。省级层面上可以成立协调机构，各市之间也要有行政联合机制，进行产业划分，形成错位发展。

就在前不久，西安与东边的渭南市签署战略协议，共同打造西渭东区。根据2021年渭南市政府工作报告，“十四五”期间，渭南市将深化西渭融合，积极参与西安都市圈功能布局，依托西渭东区、富阎产业协作区，服务西安、发展渭南。

在都市圈发展的大潮下，消除行政壁垒，加快一体化进程正成为现实，而作为中心城市的西安，想要在未来的都市圈竞争中抢占先机，不仅需要积累自身优势，还需要辐射带动周边城市，形成梯队发展。

（徐帅 ）