专项债资金管理应当制度化

【锐眼看市】

要通过完善具体制度，从“借、用、管、还”全生命周期展开对专项债资金的穿透式管理。

张锐

8月前后是地方审计机构对地方债发行与使用集中进行审计的时间窗口。从已经审计完毕的10多个省（市）披露的结果看，违规列支与越轨使用专项债收入的现象非常普遍，包括将专项债券资金用于偿还政府购买服务金、或用来发放差旅费及薪资等经常性支出，甚至一些地方还用专项债资金购买理财产品。

专项债是一种非常稀缺的财务资源，在总量规模非常有限的情况下，违规分流与变相挪用专项债资金不仅违背离了精准与合理配置的原则，而且间接侵蚀了其他可能取得专项债发行资格地区的经济利益，同时也分解稀释了单一项目或综合项目的融资能力，损害与削弱了全国性专项债资金的投资规模效益。

不同于地方政府一般债券偿债有一般公共预算收入的“兜底”，专项债则由政府性基金收入或专项收入作为偿还来源，并且强调项目收益与融资规模相平衡，也就是融资项目本身的收入具有完全覆盖专项债券还本付息的能力，但在项目资金被违规拆借与分流导致项目收益递减或者根本无法实现的情况下，项目偿债的保证性必然大大削弱，或者最终偿债风险转移到政府基金收入身上，地方政府的偿债压力与违约风险势必因此加大。

按照财政部发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，地方政府专项债券的融资所得必须投资于有一定收益的公益性项目，而且《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》也十分清晰地为专项债设置了“负面清单”：严禁用于置换存量债务，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴，严禁用于土地储备项目、排产业项目和房地产相关项目。政策目标指向已经非常清晰，接下来就是要通过完善具体制度，从“借、用、管、还”全生命周期展开对专项债资金的穿透式管理。

首先，要建立责任主体制度。将专项债资金的配置使用责任压实到由项目负责人、省县财政部门负责人与政府主管领导身上，一旦确认存在资金违规使用情况，除了减少或取消当地下一年度专项债增量额度以及禁止若干年内申报专项债发行资格外，处罚不能仅停留在非人格化层面，各类项目具体负责人与领导者也须承担相应比例的经济责任。

其次，要完善信息披露制度。财政部已经建立起了地方政府债券信息公开平台，并印发了相应管理办法，地方政府专项债限额、使用余额，项目名称、资金使用进度、还本付息、存续期管理等都须在公开平台相应栏目进行及时公布，同时，监管部门还应当建立红黑名单，分别将资金合规使用与效率配置高的“优等生”以及违规使用资金和损害资金效率的“差等生”在信息平台进行发布。

再次，要建立项目评价制度。从项目可行性、合规性、效益性、持续性等层面建构起立体评价指标，且评价指标须覆盖从项目的初始申报，到正式启动以及资金落地使用与最后验收的全过程，同时除了对单一项目进行真实评价外，也要给地方政府专项债资金整体使用情况打分，并且评价主体尽可引进第三方机构，评价结果通过多渠道进行公示，不仅为投资人提供重要参考，也可倡导与债券评级直接挂钩。

第四，要严格资金监管制度。一方面，要形成由项目负责人、地市级财政部门以及同级政府责任人组成的基层定期自我抽查与实地检查主体阵容，同时鉴于省级政府对地方政府债务负总责的规定，还应组建起由财政部驻地方办公机构、省级财政与审计部门以及同级纪委组成的纵向监督系列，不定期地对专项债资金展开抽查与普查，在微观层面，建议建立专项债项目专门监管账户，严密监管项目资金运行状况。

最后，要引入信息管控制度。区块链技术不仅可以溯源，而且信息一旦发生便不可更改，同时保持自我及时更新，监管层可以搭建起地方政府债券区块链平台，财政部作为公链的总遥控人，地方政府与所有融资项目构成节点，前者可以对后者的任何运动信息进行跟踪，既可以做到事前监督，防患于未然，也可以对资金违规与偏轨行为进行及时捕捉，提高监管的精准性与有效性。

（作者系经济学教授、中国市场学会理事）

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（李佳佳 HN153）