最励志省份，苦“一盘散沙”久矣

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知乎上有人曾提出这样一个问题：福建、浙江二省条件比较相似，可为何经济却有一定差距？

在两省人民一片“互夸”声中，有人总结——要说中国最励志的两个省份，一定是福建和浙江，而其中，比起“七山一水二分田”的浙江，“八山一水一分田”的福建则更胜一筹。

即便在此种条件下，福建仍实现了跨越式发展：统计显示，改革开放40年来，福建GDP增长485.6倍，在全国省级行政单位中位列首位，与浙江分列位次上升最多前两名省份；但同时，福建城市格局分散而割裂，不仅城市内部分割明显，并且城市间关系复杂，逐渐构成经济进一步发展的阻力。

正如日前对外公开的《福建省新型城镇化规划（2021～2035年）》（下称《规划》）指出，福建“城镇化发展质量还不够高，相关领域体制机制需要进一步改革完善”；并且，“中心城市功能品质有待进一步提升，中小城市产业集聚不够、承载能力有待增强”。

值得注意的是，在提升行政管理效能上，《规划》提出，将“有序推进条件成熟的县（市）撤县（市）设区，支持福州条件成熟的县（市）改区，创建国家中心城市。”特别是在国家发改委今年相继提出“超大城市慎重撤县设区”“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”背景下，福建仍期望推动城市区划调整的急迫感，尤显突出。

一体化难题

继去年三明之后，今年2月，福建撤县设区的“接力棒”传到了漳州手上。

根据国务院和福建省政府批复，同意撤销漳州龙海市，设立龙海区；撤销长泰县，设立长泰区。由此，漳州市辖区数量一口气翻倍，形成新的“一城四区”区域发展格局，尚有7个县由漳州代管。

更受外界关注的是，位于漳州与厦门边界的龙海、长泰，撤县设区后，将实现两市城区“无缝对接”。这也是厦漳泉同城化近10年后，漳州与厦门的再度靠近。

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在厦漳同城化过程中，龙海一直扮演着重要角色。特别是隶属于龙海的角美镇，常年被当地人称作厦门的“后花园”。拥抱厦门的历史，也是角美尝试打破管理权限天花板的探索——

2003年，角美设立工业综合开发区，开始探索“区镇合一”管理模式；而2010年角美获批福建小城镇改革试点镇、2014年被列入福建镇级市试点，均意在解决镇级行政单位“财大权小”的发展瓶颈、进一步推进城乡统筹。

尽管如此，行政级别不对等、权责关系不协调等现实难题，仍构成角美对接厦门的障碍。一个例子，厦门大学经济学院副教授丁长发此前指出，角美原本计划开通到厦门岛内的公交，但一度遭遇障碍，两侧的差距正是厦门缺乏合作动力的原因之一。

角美的难题也是厦漳泉一体化的缩影。

厦门规划局原局长、厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院双聘教授赵燕菁直接参与了推动厦泉一体化。与泉州规划局对接时，他发现，首先需要“击破”南安县的问题。由于财政和土地规划权相对独立，夹在厦门和泉州之间的南安县，立起了一道“隐形墙”——在现行行政体制下，“泉州管不了南安”，泉州和厦门只能达成“口头上的一体化”，厦门“只能和低一个级别的南安合作”。

整体上看，与邻省广东强县已被基本改区不同，福建城市常常呈现出“小马拉大车”的局面。

以厦漳泉三市为例，除厦门已全域设区外，漳州与泉州城区面积均不敌县城。特别是泉州，在赛迪顾问发布的2021年全国百强县中，福建占6席，其中4个隶属于泉州，晋江更位居全国第五。这些县城基本上位于城市间的过渡地带，增加了跨市合作的难度。

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此种情况下，通过“撤县设区”让城区连片，无疑成为推进城市合作的一种思路。

在赵燕菁看来，基于厦、漳二市边界地区现有的开发情况，在龙海、长泰设区后，他们联动将变得更加容易。一个原因是，区级财政将能更好支撑道路等基础设施修建，更有利于漳州连接到厦门边界，下一步就看厦门做何选择。

“散沙”式格局

不同片区间粘合度较弱的问题，长期影响着福建整体发展格局。

一个例子是，对于仅有的9个地级市，福建就有多种跨市合作方案，以挖掘城市间协同发展的更多可能性。体现在最新《规划》中，就是“两极两带三轴六湾区”的城镇化空间格局：除福州都市圈、厦漳泉都市圈作为“两级”外，其余三种合作安排均与福建地形相关。

福建省城镇化空间布局示意图 图片来源：《福建省新型城镇化规划（2021～2035年）》

如赵燕菁分析，按山海关系看，沿海城镇发展带和山区绿色发展带分别串联起两组地理条件不同的城市，构成福建两条横轴；按江流关系看，沿九龙江、晋江和闽江三条江，分别形成从沿海厦门、泉州和福州三市出发，各自向内陆延伸的三个城市集团，并构成福建3条纵轴。

此外，利用湾区优势，福建还规划了环三都澳、闽江口、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、东山湾6个特色化协同发展区域，以拓展城镇化发展新空间。

然而，“排列组合”式的规划，让跨市合作很难达到预期效果。《规划》就指出，福建山海区域城镇化水平差异较大；而多种合作方式杂糅还可能让城市间竞争趋势加剧。赵燕菁指出，纵向合作的推动，同时让处在同一横轴上的沿海城市与不同的腹地“绑定”，厦门、泉州等城市反而“捏不到一起”，形成了新的竞争关系。

缺乏有效的合作模式背后，福建城市的“一盘散沙”式发展格局，又弱化了合作动力。

与相邻的浙江和广东两省相比，福建城市同样形成了沿海多中心发展格局，但发展模式存在明显差异。

丁长发指出，福建沿海的福州、泉州和厦门三个领头城市，没有出现绝对的“领头羊”角色——去年，福州和泉州携手迈过万亿大关，厦门虽然GDP略显薄弱，但人均GDP更强，且作为计划单列市，与福州、泉州形成“三足鼎立”局面。

三市中GDP存在微弱优势的泉州，受环湾地区“跨行政区、多区域”分割影响，一直被认为中心城市核心区影响力和辐射力得不到发挥。

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在今年的政府工作报告中，泉州明确提出将“下决心调整行政区划”，力争到2025年，全市城镇化率达72%。去年6月，在答复网友询问时，泉州民政局也指出，“正在进行大泉州行政区划调整的前期基础性工作”。

“突破口”福州

从此次《规划》来看，福州仍将是福建重塑发展格局的“突破口”。

从去年底开始，福州和厦门两市关于“国家中心城市”的竞争，再度被摆上台面。《规划》明确，将“加快福州国家中心城市创建”，“实施强省会战略”；而对于厦门，则更着重于“提升开放水平”，“打造现代化国际化城市”。从某种意义上来讲，这是从省级层面确定了福州的“胜利”。

而在具体操作方式上，《规划》提出，将“支持福州条件成熟的县（市）改区”。这不仅意味着，在2017年长乐撤市设区后，福州有望进一步扩大市区范围；同时，结合7月公布的《福州都市圈发展规划》，一个统筹性更强的福州也有望撑起区域发展中心的角色——该规划中，福州都市圈被赋予打造粤闽浙沿海城市群核心增长极的定位。

福州都市圈范围示意图 图片来源：《福州都市圈发展规划》

一个问题是，福州的调整，是否会对其他福建城市带来一定示范效应？

根据《规划》透露的信息，福建有意先从各个城市入手，提升城市自身发展实力。在“提升中心城市发展能级”总体要求下，除福州、厦门和泉州三个核心城市外，其余的6个福建城市均被赋予“做强区域中心城市”的要求，其中特别提及，将“增强辐射带动周边县市和综合服务能力”。

其他城市的区划调整进程尚有待验证，但同样值得注意的是，“撤县设区”能否真正发挥带动城市发展的作用？

在丁长发看来，“撤县设区”是一种行政调整手段，并不能完全代表市场匹配度和经济发展需求。如果没能形成市场合力，其结果反而是，在每个区域内部寻求经济效益最大化过程中，加大了区域间的竞争关系。

比如，对于泉州而言，如果没能在诸如生产服务业等领域形成一定规模，与晋江等地的制造业形成配套关系，那么，即便在“撤县设区”后，仍很难提升自身吸引力和带动力，也无法扭转下辖县市继续转向周边其他城市寻找发展空间的趋势。

（徐帅 ）