编者按：日前，中国人民银行行长易纲在国际清算银行（BIS）监管大型科技公司国际会议上表示，在技术进步的推动下，中国金融科技蓬勃发展。但易纲同时也表示，“金融科技的不断发展也给中国监管当局带来了新挑战。”一是无牌或超范围从事金融业务；二是支付业务存在违规行为；三是通过垄断地位开展不正当竞争；四是威胁个人隐私和信息安全；五是挑战传统银行业的经营模式和竞争力。针对以上五点挑战，21世纪经济报道以“金融监管进化论”专题进行深度解读，以飨读者。
强化对大型科技公司的金融科技监管已是全球共识。
10月9日，人民银行行长易纲在国际清算银行（BIS）监管大型科技公司国际会议上发表讲话，系统地阐述了以央行为代表的金融监管机构对中国大型科技企业的监管实践。
金融科技向来是一把“双刃剑”。在讲话中，易纲肯定了金融科技发展创新之利：不仅降低了金融服务的成本，提高了金融服务效率，还有效助力了普惠金融。但易纲也明确指出，金融科技的不断发展也给中国监管当局带来了新挑战，其中就包括平台公司在开展支付业务时存在违规行为，通过垄断地位开展不正当竞争。
对此，易纲明确表态，将继续强化支付领域监管，强化反垄断监管、维护公平竞争秩序方面。
多位业内人士接受21世纪经济报道记者采访时表示，易纲此次的讲话，清楚地阐明了监管层对大型科技公司的监管思路和态度，为平台公司相关业务的开展指明了方向，也划定了范围。
强监管促支付业务回归本源
近年来，随着人工智能、大数据、云计算、分布式记账、电子商务等新兴技术与金融业务深度融合，金融创新加速，并催生出移动支付、网络信贷、智能投顾等新业态。
特别是移动支付，在我国拥有巨大的市场空间。央行数据显示，2020年非银行支付机构处理网络支付业务共8272.97亿笔，金额294.57万亿元，同比分别增长14.90%和17.88%，支付用户超过10亿。
面对一块如此大的蛋糕，头部科技企业纷纷下场，并推动移动支付在我国迅速普及。据易纲介绍，目前移动支付在我国的普及率已达86%。 “二维码支付方式的普遍应用使商户无需购买受理终端等设备，大幅提高了支付时效，降低了交易成本。中国移动支付和网络支付费率均不超过0.6%，用户在利用电子支付工具收款时，还可以享受定制金融产品。”易纲表示。
然而，平台公司在开展支付业务时也滋生了诸多违规行为。易纲指出，过去中国平台公司下设的支付机构可分别与上百家商业银行连接并开立账户，带来结算最终性问题，甚至可能引发系统性风险。
有业内人士分析称，在直连模式下，支付行业的支付交易信息碎片化，游离于监管之外，接口标准和安全规范不统一，风险隐患较大，“在程序上，支付机构的清算工作绕过了清算机构，可能会导致诈骗、洗钱、钓鱼、挪用沉淀资金等行业乱象”。
事实上，随着移动支付的普及，用户留存在虚拟“钱包”的金额越来越多，第三方支付机构备付金规模也越来越庞大。一些平台公司不专注于自身业务发展，却对这部分资金动起了“歪心思”，违规挪用、占用、借用客户备付金现象频频发生。
在讲话中，易纲也指出，有部分平台公司违规将客户沉淀的备付金投资于多类金融资产。去年12月，银保监会主席郭树清在2020年新加坡金融科技节上也曾表示，过去一些第三方支付公司对客户网络购物备付金附加投资理财功能，“投资收益远高于同期银行存款利率，而且可以随时赎回，对银行存款和正常资管市场带来很大冲击。”
招联金融首席研究员董希淼曾表示，部分大型支付机构还以备付金存放为诱饵，增强议价能力，抬高利率中枢，加剧融资难、融资贵问题。他认为，这些违法违规行为扰乱金融秩序，集聚金融风险，侵害金融消费者合法权益需要坚决整治。
对于上述乱象，易纲表示，央行早在2016年就要求切断支付机构与商业银行的“两两直连”，以提升支付交易透明度，跨商业银行清算必须通过央行的基础设施来完成。
记者注意到，2017年8月央行结算司下发《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》后，陆续出台《条码支付业务规范(试行)》、《非银行支付机构客户备付金存管办法》等文件，逐步完成了针对各家非银支付机构的“断直连”，并要求银行将客户备付金100%上缴，以防范支付机构挪用备付金风险，以及单纯靠备付金存款利息生存，促进支付机构回归业务本源。数据显示，截至2020年12月末，非金融机构存款（支付机构交存央行的客户备付金存款）近1.77万亿元。
“这些监管措施对支付行业的影响还是很深远的”，博通咨询金融行业资深分析师王蓬博向记者表示，随着上述监管措施陆续落地，相当于监管层对支付行业做了一个初步的梳理，直接解决了直连模式下的诸多问题，促使部分不合规的支付机构转型或退出。“清算是整个支付链产业的核心环节，必须掌握在央行手里，以对支付行业进行全产业链的穿透式监管，这也是‘断直连’的初衷。在此基础上，监管层进一步推进断开支付链路上不当链接等反垄断措施。”
在讲话中，易纲也指出，“平台公司还在支付链路中嵌套“花呗”“借呗”等信贷业务，误导消费者”，直指以蚂蚁集团为代表的平台公司在支付链路中嵌套信贷业务的违规行为。比如用户在淘宝购买商品付款时，平台会提供“花呗”等支付渠道，用户一旦选择用“花呗分期”付款，实际上便是一笔小额信贷业务。
而平台公司的“嵌套”违规行为并不仅限于信贷产品。此前9月，易纲在中德“金融科技与全球支付领域全景—探索新疆域”视频会议开幕致辞中就明确指出，“支付机构渗透进入金融领域，提供保险、小额信贷、基金等多种金融产品，提高了金融风险跨产品、跨市场传染的可能性”。
某中型支付机构负责人向记者表示，有些互联网企业利用旗下的支付机构将支付业务与其他金融业务交叉嵌套，形成业务闭环。“这对企业而言就是商业模式的壁垒，以嵌套信贷为例，当放贷人、支付工具、贷款平台均都来自同一家公司，放贷利息、贷款服务费手续费和支付费用就会都落在他的‘口袋’，不仅排斥竞争对手，侵害用户权益，而且业务过程很难被监管，容易引发跨市场的风险蔓延。”
对于上述违规行为，易纲表示，去年底以来，金融监管机构要求断开支付工具与其平台上的其他金融产品的不当连接，使支付业务回归本源。同时，他还强调，未来将继续强化支付领域监管。
王蓬博向记者指出，其实监管层早已指明了支付领域的监管方向，“主要还是希望能够进一步打破垄断封闭的生态环境，对整个支付行业进行穿透式监管，预防可能出现的金融风险或金融危机。”
王蓬博判断，在强监管背景下，支付行业依然拥有广阔的发展前景，而且未来的行业格局会十分平稳。“监管措施的不断细化，提高了支付行业的准入门槛，这意味着这个行业未来会更加重资产、重标准、重监管，这有利于行业长远发展，也将有力支撑支付行业的创新”。
从支付机构的角度而言，王蓬博建议，要将合规发展视为其生命线。在此基础上，加强在企业数字化服务方面的探索，追求多元化经营。
推进反垄断监管维护公平竞争
金融科技行业具备“赢者通知”的特征，可能引发市场垄断。2021年，我国出台了平台经济领域的反垄断指南，强化反垄断和防止资本无序扩张。
在多位业内人士看来，监管层强力反垄断并非要反对具有市场支配地位的平台，而是要反对滥用市场支配地位的行为，比如价格欺诈、定价杀熟、掠夺性定价、拒绝交易、限定交易、捆绑销售、差别待遇、排除或限制竞争的横向或纵向的垄断协议；旨在消除竞争对手的经营者集中行为等。
去年12月，银保监会主席郭树清在2020年新加坡金融科技节上发表演讲时表示，大型科技公司往往利用数据垄断优势，阻碍公平竞争，获取超额收益。
易纲在此次讲话中也指出，国内部分平台公司通过交叉补贴等方式抢占市场，获得市场支配地位后实行排他性政策。易纲举例称，比如排斥竞争对手进入平台、提供服务，二维码支付业务仅支持科技集团内部相关APP扫码支付等。
对此，董希淼表示，非银行支付市场集中度过高导致不正当竞争和滥用市场支配地位行为泛滥，是我国非银行支付服务市场当前存在的突出问题。公开数据显示，在超过200家第三方支付牌照中，蚂蚁支付宝和腾讯财付通（含微信支付）的合占市场份额或接近85%。
董希淼认为，这种“垄断生态”严重扰乱支付市场竞争秩序，打压中小支付机构和商业银行，降低市场竞争强度，抑制创新活力。
更重要的是。“大型支付机构具备金融基础设施特征，垄断海量的资金流、信息流、物流等，大量业务通过网络进行处理，信息系统的可控性和稳定性存在隐患，一旦发生外部攻击或操作失误，极易产生信息泄露等问题；数据垄断也影响金融行业可持续发展。”董希淼指出。
针对平台公司在支付领域的不正当竞争行为，易纲表示，要推动大型互联网平台公司开放封闭场景，在支付方式上给消费者更多选择，从而为中小企业创造发展空间。同样，易纲在“中德金融科技与全球支付领域全景—探索新疆域”视频会议上也曾表态，要强化反垄断，推动大型互联网平台企业开放封闭场景，充分保障消费者支付选择权。
据21世纪经济报道记者报道，目前越来越多大型互联网平台正在积极落实支付领域互联互通。比如美团APP向微信支付、支付宝、银联云闪付、美团支付、Apple pay、Mi Pay、华为Pay、三星Pay等主流支付工具开放；拼多多则向微信支付、支付宝、QQ钱包、花呗等多种支付工具开放。
易纲进一步表示，央行未来将发挥好与反垄断部门的监管合力，遏制滥用市场优势地位的垄断行为，积极应对算法歧视等新型垄断问题。
这里所谓的算法歧视，是以算法为手段实施的歧视，主要指在大数据背景下、依靠机器计算的自动决策系统在对数据主体做出决策分析时，由于数据和算法本身不具有中立性或者隐含错误、被人为操控等原因，对数据主体进行差别对待，造成歧视性后果。通俗点说，就是运用大数据技术对用户“画像”并对结果进行滥用。
浙江钱塘江金融研修院特邀研究员李庚南则向记者指出，算法歧视涉及面广、形式隐蔽，容易加剧社会撕裂、影响社会公平正义。“其危害已引起了监管部门的高度重视，但因其隐蔽，判定标准和依据也比较模糊，尚缺乏有效的监管手段。”
此前，央行原副行长吴晓灵曾表示，监管部门要适应数字化时代的金融监管要求，加强三方面的能力：一是对金融业务的本质特征的认知分析能力；二是提高数据分析能力和对算法、模型评判的能力；三是要提高监管协调能力。
她强调，有效的监管实践，需要法律、法规的支撑，需要持续完善的运行机制，也需要相关主体的配合与自律。
（邱光龙 HF056）
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