破解“一市独大” 中西部多省培育副中心城市

作者： 李秀中

中西部一些省份开始朝着打造“双龙头”引领的区域发展格局进行规划。

近日，四川省决定将一批省级行政职权事项调整由成都市及泸州市、德阳市、绵阳市、乐山市、南充市、宜宾市、达州市7个区域中心城市实施。此举有利于通过政策释放推进区域中心城市构建省域经济副中心。

四川的政策延续了近年来一直在力推的多极化区域发展战略的部署。同时，今年以来，各地陆续公布的“十四五”规划以及国土空间规划中，越来越多的中西部省份开始重视“一市独大”现象，规划了省域副中心城市的布局。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀向第一财经表示，现在中西部省份普遍存在一城独大的现象，副中心城市非常少，二位城市与首位城市差距很大。沿海省份基本上形成了双龙头带动，中西部地区都要朝这个方向发展。

多地规划打造省域副中心

根据此次四川发布的文件，其政策的目的一方面是进一步深化“放管服”改革，优化省市两级政府职能配置，另一方面则是为了充分发挥成都市及7个区域中心城市的区位优势和引领带动作用，加快构建区域发展新格局。

四川在2018年就提出了构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局，明确了绵阳、德阳、乐山、宜宾、泸州、南充、达州等7个城市为区域中心城市，并鼓励和支持有条件的区域中心城市争创全省经济副中心。

四川这一战略形成了7城竞相发展的局面。而打造省域副中心城市也成为与强省会战略并行的两个热点区域发展现象。尤其在今年，更多的中西部省份规划培育发展新增长极，打造省域副中心城市。

2019年，河南印发了《建立更加有效的区域协调发展新机制实施方案》，支持洛阳副中心城市建设，规划建设洛阳都市圈。今年发布的河南省“十四五”规划又提出，提升洛阳副中心城市功能地位，增强洛阳要素集聚承载和跨区域配置能力。

陕西省“十四五”规划在“提升西安国家中心城市发展能级”一节之后，又有单独一节规划“建设榆林高质量发展重要增长极”，历史性地提升了榆林在陕西区域发展格局中的地位，形成榆林与西安双核引领的区域战略。

今年6月底发布的《安徽省国土空间规划（2021-2035年）（公开征求意见版）》里，安徽在支持合肥争创国家中心城市的同时，也确定了芜湖作为省域副中心城市、国家产业创新中心以及长三角具有重要影响力的现代化大城市的定位。

今年8月底公示的《湖北省国土空间规划（2021-2035年）（公众版）》规划了“一核两极五廊多组团”的国土空间开发格局。一核即强化武汉的核心引领，两极则是培育襄阳、宜昌形成两大新增长极。该规划虽然没有明确省域副中心城市的表述，但是其地位已经凸显。

陈耀表示，单一增长极难以带动全省发展，且一城独大还会带来虹吸效应，使得周边地区发展很困难，造成一部分地区发展落后。因此，省域发展到了一定程度，是时候培育发展新的增长极，形成双龙头引领的格局。

中西部省份尤其是西部地区省会普遍存在“一市独大”的现象。全国省会首位度排名前十的城市分别为长春、银川、西宁、西安、哈尔滨、成都、武汉、拉萨和兰州，首位度均超过30%，其中长春和银川超过50%，西宁超过40%。

不过，陈耀表示，培育副中心城市主要取决于省域内的经济规模、地域面积大小、中心城市发展程度等因素，总体上要符合省域面积和发展阶段性。有些省会城市发展得还不够，带动全省力度也还很弱，首位度低，相对于沿海城市、其他省会还有很大差距。

需要政策资源的倾斜

在争创全省副中心的政策激励下，四川7个城市展开了激烈竞争。2020年，绵阳GDP突破3000亿元。川南城市宜宾的经济增速则更为迅速，近两年保持全省增速第一。今年上半年，宜宾增速继续位于全省第一，达到了13.3%，预计今年也将突破3000亿元。

为了推进区域中心城市的发展，助力形成省域副中心城市，四川省政府也出台了一系列政策。比如，2020年，四川先后批复了宜宾三江新区、成都东部新区、南充临江新区和绵阳科技城新区。

西南财经大学马克思主义经济学研究院院长丁任重此前接受第一财经采访时表示，四川省设立省级新区其中一个原因就在于培育省内经济副中心城市，省级新区是一个抓手。

陈耀表示，培育省域副中心城市更多在于政策引导，引导省会城市疏解非核心功能，转移部分省会资源。再通过政策吸引外部力量，比如加强基础设施建设形成第二交通枢纽，再比如在公共服务领域建设区域医疗中心等，使得这些城市有望形成一些特殊功能。

在省域副中心城市建设上，各地都注重建设交通枢纽等基础设施建设，以及提升城市功能。比如，宜宾被定位为四川南向开放门户，达州被定位为川东门户、四川东出北上综合交通枢纽。

陕西省“十四五”规划提出，支持榆阳—神木一体化发展，提升城市综合承载能力和发展品质，进一步吸引人口集聚，实现中心城区人口过百万，建设呼包鄂榆城市群区域中心城市。打造全国性综合交通枢纽、区域商贸物流中心和区域金融中心。

在支持洛阳副中心城市建设上，河南省提出加快构建十字形高铁通道，推进洛阳机场改扩建，建设生产服务型和商贸服务型国家物流枢纽。另外还将重点放在培育发展洛阳都市圈，推动洛阳、济源深度融合发展，深化洛阳与平顶山、三门峡、焦作等合作联动，加快洛济焦、洛巩、洛渑、洛汝等产业带建设。

（李显杰 ）