每经记者 王佳飞 陈利 每经编辑 陈梦妤
在人民网(603000,股吧)领导留言板，“烂尾楼”关键词之下，有无数个悲伤的购房故事。而在进一步的“资金监管”关键词之下，则隐藏着更多令人叹息的行业真相。
一直以来，针对预售资金监管问题，各方龃龉不断。过去这些年，无论是楼盘烂尾无法交付，亦或是拖欠建筑商、供应商款项问题，有极大部分是因预售监管资金被挪用而引发的。作为房地产开发资金的主要来源之一，预售资金能够缓解开发商的资金压力，对其的监管是我国实行预售制度以来一直关注的问题。
在此背景下，据《每日经济新闻(博客,微博)》记者不完全统计，10天之内，包括北京、成都、石家庄等在内的7个城市发布了升级版预售资金监管规定——11月1日，成都市房地产市场平稳健康发展领导小组办公室发布《关于进一步明确商品房预售款监管有关事项的通知》；11月4日，北京市住房和城乡建设委员会发布《北京市商品房预售资金监督管理办法（2021年修订版公开征求意见稿）》；11月8日，石家庄发布《关于加强我市房地产开发项目监管的公告》……
而在这背后，是监管部门的两难之境——对于预售资金，既要管好，又不能管死。
预售资金应优先用于工程建设
近期，随着恒大债务警报，一场波及地产、金融和民生的“地震”悄然发生。多地的恒大业主陆续反映问题，长沙也未能幸免。
长沙市住建局表示，针对恒大企业违规失信问题，已采取多项联动处理措施。一是按照《长沙市人民政府办公厅关于做好房地产市场监管工作的通知》（长政办函〔2018〕94号）要求，由区县（市）政府成立工作专班，督促开发企业落实主体责任，解决好相关投诉和业主诉求。督促企业尽快拿出复工方案，限期复工；二是针对恒大企业资金问题，督促恒大企业在长沙项目设立预售资金统一归集监管账户，实施封闭式监管；三是按“市区联动，以区为主，部门协同，一盘一策”原则，切实防范，稳控风险。
而早在今年8月，长沙市房屋交易管理中心就召开了相关监管银行及按揭贷款银行工作会议，对恒大长沙所有项目的预售资金实行全程全额监管，即恒大公司所有项目的首付款、按揭贷款等购房款须全额存入监管账户。
一TOP20房企区域负责人向记者表示：“设立预售资金监管制度实质是防止项目烂尾，因此应该更关注工程建设本身，监管部门只根据工程完工进度放款。”然而，在实际操作过程中，不少房企与建筑商、供应商利用监管漏洞，通过虚报工程进度等方式，提前支取预售监管资金。
不仅是恒大。更早之前的2020年4月，据《每日经济新闻》此前报道，北京泰禾院子二期陆续传出停工消息，被业主们认为是泰禾挪用了预售监管资金。泰禾的正式监管账户名是“北京泰禾锦绣置业有限公司泰禾丽景家园”，尾号081；与此同时，还有一个名为“北京泰禾锦绣置业有限公司”的账户，账号仅与正式监管账号的末三位有差异，尾号099，开户行均为大连银行北京分行营业部，业主们的大笔款项，可能有部分流入了非监管账户。
但泰禾方面否认了额外划转资金的说法，并表示是于2020年9月27日和10月23日分别提取了监管资金890万元和1100万元，全部用于支付工程款，且后续监管资金的提取均符合要求。
不过，泰禾的这一说法似乎并未得到官方认可。此前，北京市住建委点名提及泰禾与恒大，并表示“部分在京项目相继出现资金链紧张、停工以及预售资金挪用情况，反映出部分项目存在违规使用预售资金问题。”
基于市场现实，11月初，《北京市商品房预售资金监督管理办法（2021年修订版 公开征求意见稿）》（以下简称《办法》）得以颁布。
北京市住建委相关负责人表示：此次《办法》明确了一件事，商品房预售资金应优先用于工程建设。此外也提出了北京市商品房预售资金监督管理坚持银行监管、政府指导、多方监督、保障建设的原则，明确了商业银行开展本市预售资金监管工作，承担监管主体责任。
在《办法》的背景说明中，有这样一句话：坚持“管好不管死”的原则，在政策设计上压实银行监管资金的主体职责，在管理手段上充分利用信息共享提高政府监督能力。
“管好不管死”原则在该《办法》中得到了强调。从“管好”方面来看，预售资金监管更为严格和精细化，监管责任和手段也得到了强调。例如在监管银行的确定上，《办法》指出需经公开招标方式，择优承担监管工作，对中标银行履职情况定期考核，淘汰递补。
购房人只有将定金、符合个人住房贷款规定的首付款足额存入专用账户后，方可完成拟购房屋的认购书网上签约、售房合同网上签约。同时也充分发挥购房人社会监督作用，购房人可凭网签编号和密码，通过政府网站查询账户的出入账信息和余额。
《办法》也不再执行2015年政策中“商品房预售项目网上签约面积不足该预售许可证许可面积的二分之一时，房地产开发企业可自行支取专用账户内的资金用于工程建设”的有关规定，而是按照项目用款计划按照“地下结构完成、主体结构完成、竣工验收备案、首次登记完成”这四个环节设置资金使用节点。
对高信用水平房企适度放松监管
需要注意的是，今年以来，在外部融资环境持续收紧，叠加内部降杠杆持续推进的双重压力下，包括当代置业、恒大、蓝光等在内的多家房企已出现现金流问题，以致于业主、投资者、债权人无不忧心忡忡。
11月7日，《每日经济新闻》记者来到了通州万国城MOMA，这是当代置业在北京的一处在建项目。自从当代置业流动性问题爆发后，部分业主因担心自身资金打水漂，退房声音不断。
前一天刚下过雪的北京，积雪尚未完全融化，通州万国城MOMA并未如外界传言般停工。相反，当日晚上6点左右的施工工地仍灯火通明，几栋楼的主体框架越发明显，记者到来时，正巧有几名施工人员从工地现场走出，一路有说有笑。
万国城MOMA的销售人员对记者的到来有些意外，当记者表明看房的来意匆匆登记后，被安排了一名置业顾问。没想到的是，置业顾问一开始便说：“我们这里已经清盘了，只有5号楼可能会清出几套房源供出售，不过现在还没有房源清出。”
置业顾问向记者详细解释称：“通州的限购政策相对严格些，有部分付了首付款的购房者由于无法获得贷款审批，所以只能退房，这部分房源我们可以再拿出来销售。”
据介绍，通州万国城MOMA单价在7万元/平方米左右，目前有两栋已经交房入住。“还有两栋预计在今年12月交房，剩余两栋会在2022年6月交房。”
若按北京最新的《办法》规定，当代置业可按单一楼栋或多楼栋分别申请用款执行。这就意味着，此前万国城MOMA 需要以6栋的整体工程量为考量来支取监管资金，对陷入现金流困境的当代置业来说是极大考验。而现在可根据每一栋楼的建设节奏来申请资金，也就是万国城MOMA按照新的规定已可申请支取出三分之一的监管资金，等到今年12月则可再申请支取出另外的三分之一，这在一定程度上能暂时缓解公司目前所面临的现金流压力。
同时，《办法》也缩短了放款时限，对符合资金使用条件的，放款拨付时限由过去的5个工作日内优化为2个工作日内；同时给予开发企业提出不支付资金异议申请通道。
中指研究院指数事业部研究副总监陈文静告诉《每日经济新闻》记者，整体来看，北京商品房预售资金监管趋严响应了中央近期加快落实“两个维护”的要求，优先保障工程进度和交付质量，维护购房者合法权益。与此同时，北京预售资金监管不搞“一刀切”，区主管部门综合考量下决定项目重点监管额度，对高信用水平房企适度放松监管。此外，针对近期个别房企出现债务违约等事件，市场观望情绪较高，预售资金监管趋严亦将平稳购房者预期，引导房地产市场健康发展。
值得注意的是，《办法》规定，现金保函额度和有效期可覆盖开发项目的重点监管额度和建设周期的，可不进行预售资金监管。
易居研究院智库中心研究总监严跃进解释称：“所谓现金保函，大家可以把它理解成保证书，意思是一家银行愿意开出保证书，证明在后续银行需要开发商付钱的时候，如果开发商没有了兑付能力，银行可以代替开发商付款，事实上就是银行愿意兜底，这样就不必要进行预售资金监管了。从这句话来讲，这是对预售资金监管上的一种放松，是希望预售资金方的资金能够盘活，更好地用于工程项目，防范项目出现烂尾。”
此外，成都也在11月初发布了一份通知，对预售资金支取条件进行优化。通知规定，预售商品房项目的监管分户账内资金未达到监管额度但工程形象进度已达到规定支取节点，且账户内资金已超过该节点留存余额要求的，开发企业也可按节点支取多余部分资金；项目因销售不畅等原因监管分户账内的资金未达到监管额度，但工程已接近停工状态，急需资金用于工程建设的，可申请支取监管资金，但该部分资金仅可用于农民工工资支付和工程建设。
对此，西南财经大学经济学院教授刘璐分析指出，预售资金监管一直以来是各级政府保障在建项目正常施工、防止烂尾和保障民生的一项重要举措。特别是在当前形势下，房企对资金的需求更为强烈，成都对监管政策进行调整，专款专用，一方面能使在建工程建设、农民工工资得到保障，另一方面也能在一定程度上缓解房企资金压力、保交楼。
不过，前述TOP20房企区域相关负责人认为，在销售和回款情况未改善的情况下，此次针对预售监管资金调整政策所能释放的资金，对缓解房企资金压力来说可谓杯水车薪。
降低购房者担忧，平稳市场预期
一段时间以来，由于房企资金链问题引发的纠纷层出不穷，最受伤的还是购房者。
2019年，魏先生购买了位于环京固安的中南熙悦，当时的单价是1.48万元/平方米。“这个项目在2018年卖得最贵，大约是1.6万元/平方米。购买后，开发商承诺的是2020年12月31日交房，但到期后并没有交房”，魏先生说，“我们和开发商交涉，对方仅仅是出示了一个没有公章的延期交房通知，说是要延期至2021年9月30日。开发商表示延期是疫情造成的，也承诺我们一定会解决最终交房。”
另一位中南熙悦业主最担心的则是子女上学问题，他需要按时收房来落户，进而让子女按时入学，其当时向记者表示，就算是2021年9月30日按时交房，他的子女也来不及上学了。
半年之后，当《每日经济新闻》记者再次联系魏先生时，对方表示：“我们8号楼已经在9月交房了，但现在问题一大堆，人防设施没有做好，消防问题是我反映了之后才完善的。我家还没有通燃气，现在雪这么大，我们只能用电取暖。1、4、6三栋楼要等12月才能交房。”
“项目还在正常施工吗？”
“在正常施工，应该可以按时交房。”
关于另一位业主的上学问题，记者获悉，虽然他那栋楼没有交房，但相关部门开了绿色通道，与其情况类似的那部分业主的子女得以顺利入学。
在各方的努力下，魏先生终于搬进了新家，也拿到了延期交房的违约金8000多元,“这点钱和我前前后后的奔波相比简直太不值一提了，不过好在开发商总算是磕磕绊绊地把房交了，没有烂尾，我感到很庆幸。”魏先生感慨道。
“对购房者而言，北京本次加强商品房预售资金监管，优先保障工程进度和交付质量，维护了购房者合法权益。此外，新规加强公众监督环节，购房人可凭网签编号、密码等信息，通过政府网站查询预售许可项目对应的预售资金监管账户入账、支取、余额，降低购房者对房屋交付的担忧，进一步平稳市场预期。”陈文静表示。
去年以来超20城升级预售资金监管
需要指出的是，目前各地预售资金监管办法不一，主要是实行全额监管和重点监管相结合的方式。一般而言，购房者将房款全额打进监管账户，住建部门和银行锁定其中一部分重点监管，以保障项目顺利完工并达到竣工备案条件。
据《每日经济新闻》记者不完全统计，自2020年以来，全国已有超过20个城市出台了加强预售资金监管的相关政策或实施细则，且提高了重点监管资金比例、减少了提取额度和次数等，重点监管资金比例在5%~40%之间。
此前，贝壳研究院发布的一份报告显示，多地出台加强预售资金监管的相关政策或实施细则的内容主要集中于四个方面：一是要求开发商开设商品房预售资金监管专用账户；二是要求开发商与监管机构、监管银行签订预售资金监管协议；三是对信用资质不同的开发商实行差别化资金监管额度；四是在预售资金使用上，按照工程进度支取相应比例的资金。在监管资金额度方面，太原最高比例达到40%，南宁比例最低为15%。
以西安为例，强调严禁商业银行将预收资金私自留存或划转至开发企业其他账户，住建部门要严格按照工程建设进度核拨预售资金，保障项目如期建设，并建立预售资金监管银行的信用管理体系。
东莞则实行差异化监管，以扶优罚劣为原则，根据企业在东莞经营规模、诚信履约两个维度，分A、B、C三级。如上一年度的销售金额达到50亿元以上，且加入东莞市房协成立的诚信联盟平台的企业，为A1档，可将其全市项目“打包”，锁定预售总额的5%作为工程建设保证金，A2档锁定比例为10%；销售额在10亿元以下的企业被归入B档监管，锁定比例提高至预售额的20%，且只能按照单个项目申请提取，用于本项目工程建设；C档则为未加入“诚信联盟”，或拖欠工程款、工程停工、延期交楼等问题企业，只能“先审批、后用款”。
值得注意的是，为解决商品住房预售制度带来的质量投诉、合同纠纷、延期交房、配套设施不落实、违规销售甚至开发企业收钱跑路等一系列问题，2020年3月，海南省曾明确提出要改革商品住房预售制度，新出让土地建设的商品住房，实行现房销售制度。
严跃进表示：“结合其他城市的政策，可以认为最近出现了四种防范烂尾楼风险的举措。”
第一，商业银行信贷给予充分的支持，各地要求银行不随意停贷，在开发贷款方面给予支持。第二，鼓励房企主动降低风险，如青海明确对未开发用地部分，敦促房企通过转让未开发用地等方式回笼资金，用于保障已售未交付楼栋竣工。第三，加强预售资金监管，如北京希望通过严管预售资金，来预防烂尾楼的问题。第四，通过落实现房销售模式，防范开发商将烂尾楼风险转嫁到期房认购者身上。
“预防烂尾楼的四大模式值得肯定，也充分说明近期房地产市场的关注焦点在于房地产金融风险，并进一步聚焦到房地产烂尾楼的风险。”严跃进指出。
记者手记：“管好不管死”
从业以来，记者见过太多花光“六个钱包”而无法按时得房的故事，相比于烂尾之后购房人、房企、监管部门各方的撕心裂肺、焦头烂额，建设过程中的严格高效监管显然是更优选择。
从各地的预售资金监管新政来看，几乎都强化了资金使用的规范和标准，最大限度减少违规操作。另一方面，政策又增强了预售资金使用的灵活性，可以使房企小规模多次数地支取款项，可有效缓解项目建设的资金压力。
总之，正如政策所言，对于预售资金是“管好不管死”，房地产市场也将更为规范。
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