李铭 北京大数据研究院专家、原央行征信中心顾问
美国金融消费者保护局（下称金融消保局），英文简称B，是2008年次贷危机之后美国通过《多德-弗兰克华尔街改革及消费者保护法》建立的机构。这个机构隶属于美国的中央银行 – 联邦储备局系统，但对政府保持相当的独立性（例如，总统无权解雇该机构的最高首长，除非其玩忽职守，联储也无权过问金融消保局的事务）。金融消保局在本质上是家金融监管机构，有权监管银行、信用社、小贷公司等金融机构面向消费者开展的金融业务，也有权监管为上述金融机构提供服务的非金融机构中占市场份额较大者所开展的业务。金融消保局的基本监管目标是保障消费者权益、制止金融活动中的欺骗或误导行为对某个或某些消费者群体造成歧视或伤害。
最近这些年来，美国社会撕裂严重，政党政治对社会生活方方面面的影响日益增加。消费者权益这种本属跨党派的诉求，现在也被放到政党政治之下检视。一些政治势力认为争取消费者权益就是危害企业主权益，而企业主才是政治家背后的金主，地位比消费者更加重要。故此，金融消保局建立以来一直命途多舛，最近几年的遭遇则更加富有戏剧性。
金融消保局在争议中诞生
导致金融消保局得以创建的《多德-弗兰克华尔街改革及消费者保护法》从一开始就处于党争漩涡之中。在最终版本的投票中，众议院方面，民主党议员的赞成率达91.8%，共和党议员赞成率只有1.7%；参议院方面，民主党议员的赞成率高达98.2%，共和党仅为7.3%。好在当时正处于民主党春风得意的时期，众议院民主党议员与共和党议员人数之比为255：178，参议院为56：41，民主党兵不血刃地赢得法案通过。2010年7月21日，总统奥巴马签署法案，使之正式生效。
然而共和党仍然有反制的机会。根据法律，金融消保局局长的任命需要经过参议院的认可。2011年7月，总统奥巴马任命理查德.考德雷为候任局长。参议院的共和党议员极力阻止、使这一议题无法进入投票过程。
2012年新年期间，总统奥巴马借口国会处于休会期无法审议议案而直接任命考德雷为局长，共和党参议员辩称说国会没有休会。他们每周三聚会一次，日程上的唯一事项就是阻止对考德雷的任命。地方法院也认为总统强行任命考德雷的做法违宪。
经过两年博弈，2013年7月16日，参议员民主党人用更改参议员立法审查过程相威胁，逼迫共和党人让步，最终使这一提名以66：34的结果通过。在投票结束之后进行的一项调查显示，74%的民众支持该项任命的通过，因其使这一重要领导职位免于空缺。在另一项调查中，80%的参与者说他们支持金融消保局，83%的参与者说应该用强硬的法规令华尔街金融机构为次贷危机的发生负责。
作为代理局长的考德雷在此期间并没有因国会阻碍对其任命而消极等待。到正式任命发布之日，金融消保局已经向违规的金融机构索回4.25亿美元的赔付款，返还给600万消费者。
如果不能消灭金融消保局，就想办法改造它
在考德雷局长在职的几年里，国会共和党人及金融机构利益的某些代表者从来没有停止过对金融消保局的攻击。如民主党参议员迪克.德比说：“华尔街痛恨金融消保局，好像魔鬼痛恨圣水。”
由于通过国会立法取消金融消保局几无可能，反对方逐渐将希望寄托到未来的共和党籍总统可以任命自己的局长、从而从内部瓦解该机构。然而《多德.弗朗克法案》中已经规定了所谓“原因条款”，即总统仅在特定的原因之下（渎职、懒政、无效率）才能解雇金融消保局的在任首长。于是攻击目标越来越多地集中到法案的这一“原因条款”上。反对者认为，金融消保局具有太多的行政管理权力，故不适合被“原因条款”保护。此外，金融消保局是单一首长制，在架构上违背宪法的制衡原则。这段时间里，反对方在法庭上多次发起挑战，但都没能成功。
机会终于青睐了金融既得利益者一方。特朗普上台后任命的联邦高等法院大法官使得共和党总统提名的大法官数量超过民主党总统提名的大法官数量。于是一旦官司打到联邦高等法院，便有了获胜的可能。然而冗长的法律诉讼不解决紧迫的现实问题。也许不需要等到法庭做出决定，反对方就可以通过改造金融消保局的办法实现摧毁金融消保局的终极目标。
特别是新任总统是”自己人”：
新总统特朗普曾称金融消保局是“彻底的灾难”。他在推特上说，金融消保局“让美国金融机构惶然不可终日，没办法适当地服务于公众。我们要把它带回正轨”。
2017年1月，特朗普就职总统。尽管特朗普没有办法立即将考德雷解职，金融消保局的工作开始受到各种干扰。考德雷最终在任期还有7个月的时候决定放弃局长职务。2017年11月17日，考德雷向特朗普呈交了辞职信，准备在当月底离任。不理睬考德雷推荐的代理局长人选，特朗普总统仅在十天以后便任命米克.马尔瓦尼为代理局长。米克.马尔瓦尼时任白宫管理及预算局局长，是特朗普身边的红人。
来自南卡罗莱纳州的国会议员米克.马尔瓦尼是金融消保局的坚定反对派，曾经多次表示金融消保局是个“病态且（令人）伤感的笑话”，是“对自由市场资本主义的威胁，象征着美国进步政治的全部错误”，且称“我不喜欢金融消保局存在这件事”。的确，在担任国会议员期间，他曾参与联署过撤销金融消保局的议案。
现在终于是能有一番作为的时候了。
米克.马尔瓦尼仍然保留自己的管理和预算局局长职务，一小半时间照管金融消保局工作。他说自己只打算在金融消保局临时工作一小段时间，但这一点都没有妨碍他帮助使共和党保守派的梦想成真。
米克.马尔瓦尼引进自己的“政治团队”，到各个部门担任领导职务。这些人都没有消费者保护方面的监管经验，甚至没有管理任何团队的经验，但这些人要么来自金融行业，要么是B的坚定反对者。有的人来自游说集团，包括之前代表有非法商业实践的银行的律师，在法庭上曾坚持过金融消保局“违宪”。现在，局里的所有监管决策都要由政治团队的人员批准，而政治团队直接向马尔瓦尼报告。
12月21日，全体雇员收到新的金融消保局使命的描述：金融消保局要定期识别并研究过时、没必要以及给监管对象带来过多麻烦的法规。
几个星期以后，局里的律师开始撤销一系列经过多年调查后提交法庭起诉的案件。例如，其中一个案件起诉四家发薪日贷款公司在印第安人保护区开设经营机构以规避所在州借贷法的限制、欺骗消费者、索取高达950%的年化利率。
马尔瓦尼决定解散旨在解决歧视弱势群体问题的公平放贷和平等机会办公室。由于反响过于强烈，马尔瓦尼最终同意保留该办公室，但取消了该办公室的执法权力。
局里的高级官员被要求写报告，说明企图调查案件的详细理由。报告需要律师、政策专家及其他人几百小时的工作才能完成。报告完成后，还要等上几个星期时间，得到政治团队人员的回应。政治团队接管了所有正在执行中的案子，以微观管理的方式干预每一步，使案子象冰山一样的缓慢移动。他们希望所有的人都无法忍受繁琐的工作程序而主动离职。的确，马尔瓦尼任职的第一年，129人辞职离开，是金融消保局成立以来离职人数最多的一年。
马尔瓦尼还以节省开支的名义解散了金融消保局的全部顾问机构和咨询机构，并建议将局里的消费者投诉受理部门私有化。
执法案例数量断层般下跌，侥幸活下来的案子吸干了大家的精力，最终的惩处远低于建议的数额。一个新词叫做“马尔瓦尼折扣”。例如，一个起诉一家叫“全国信贷调整公司”的案子，金融消保局指控该公司冒充执法人员进行债务催收。局方以向消费者返还六千万美元罚款的条件同意庭外和解。马尔瓦尼政治团队将条件更改为要求公司及其负责人合并支付80万美元。公司欣然接受了和解条件。
马尔瓦尼还做出其他一些古怪决策干扰局里的工作程序。
上任不久，马尔瓦尼有一天忽然说局里的电脑存在严重安全问题，命令停止一切从外界获取数据的案件调查活动。一连几个星期，工作人员甚至不准触碰办公桌上的硬盘。外部公司请进来进行安全检查，结果什么问题都没有发现。
3月22日，马尔瓦尼下令启用新图章，将金融消保局名称中的“局”字从后面搬到最前面（名称缩写从B变成B）。一家媒体估算，改名将耗费B 约1900万美元，与此同时金融机构将需要花费3亿美元做对应修改。马尔瓦尼拒绝公开说明改名的理由，但私下里表示他想在自己的任内使金融消保局的名称与法律授权的名称不一致（具有讽刺味道的是，授权创建金融消保局的《多德.弗兰克法案》中实际上既用到了名称B，也用到了名称B）。新名称还试图减弱对“消费者”的强调（在先前的名称中，“消费者”是第一个词，意味着“把消费者摆在最前面”）。马尔瓦尼四月在美国银行家协会的会议上说：“金融消保局不存在。”“作为国会的成员，我只同来游说的人交谈，如果他们付钱给我。”
在风光了一年之后，马尔瓦尼卸任，提名自己在白宫管理和预算办公室的副手凯瑟琳.克拉宁格尔任金融消保局的候任主任。克拉宁格尔波澜不惊地得到参议员的确认（投票结果再次按参议员的党派归属划界，50：49），于2018年12月6日成为特朗普任命的第一位金融消保局局长。克拉宁格尔之前没有任何金融消保局领导岗位所需的资历或经验，其就任遭受民主党方及社会上消费者权益保护机构的强烈反对，但丝毫不意外地在金融机构中得到正面反响。
克拉宁格尔继承了马尔瓦尼建立的政策取向。克拉宁格尔称金融消保局寻求公平，既保护消费者合法利益，也保护金融机构的合法利益（倘若如此，“金融消费者保护局”莫不是真的应该改名？）。克拉宁格尔管理的金融消保局，主要工作不是对违规金融机构进行处罚，而是对消费者进行教育，让消费者“获取知识”、“能够自己决定选用哪些金融产品”。克拉宁格尔治下的金融消保局也调查并惩处违规金融机构，但只在所涉机构明显越线时才这样做。此外，在一些情况下，对违规机构的实际处罚金额则成了行业的笑话。例如，在2020财年，金融消保局处罚的34家金融机构中，有13家罚款在十美元以下，有十家罚款只有一美元。与此同时，2020年美国金融机构为共和党参议员捐款8200万美元，是向民主党参议员捐款金额的两倍。
金融消保局说自己“违宪”
这期间值得一提的一个大事件，是特朗普政府及金融消保局自身认可了金融消保局组织架构“违宪”。
金融消保局组织架构是否“违宪”的争议，从金融消保局问世的第一天就存在。主要争议聚焦在总统无权解雇金融消保局最高首长的“原因条款”上。每每遇到金融消保局对违规机构提起诉讼的场合，被起诉机构就会争上一回，说金融消保局组织结构“违宪”（尽管“违宪”的论点并不直接影响处罚本身），但每次都败诉。法庭常常引用1930年的一个案例，说联邦贸易署受“原因条款”保护但并不违宪。反对方则称联邦贸易署的最高首长是一个五人组成、跨党派的委员会，而金融消保局是单一首长制，于是违背“制衡”原则。其实受“原因条款”保护且执行单一首长制的联邦机构并不只有金融消保局一个，但“违宪”论者说金融消保局有太多的行政管理职能（金融消保局成立时获得了至少17部法律的执行权），影响到“总统为政府的行政决策负责”的能力。
然而此时，在特朗普治下，政治气候已经变了。
2017年，金融消保局启动一项针对加利福尼亚州的一个小律所 – 希拉法律事务所的调查。调查人员认为，希拉法律事务所在债务催收实践中存在欺骗消费者的行为。希拉法律事务所反诉金融消保局组织结构“违宪”。哥伦比亚特区地区法庭及第九巡回上诉法庭依然认定希拉法律事务所败诉，后者将案子提交联邦最高法院。此时，联邦最高法院的九位大法官中，共和党总统提名的大法官已经占了多数，更何况，特朗普提名并最终得到确认的大法官布雷特·卡瓦诺在担任哥伦比亚特区巡回法庭的上诉法庭法官时就赞同过金融消保局组织结构“违宪”的观点。
有趣的是，作为被告的金融消保局自身以及通常代表联邦政府应诉的联邦总检察长都表示认可“违宪”论点。这并不是第一次联邦总检察长拒绝为政府辩护，但肯定是政治性明显的一次。
2019年10月18日，高法宣布同意受理此案。
八个月的审理之后，2020年6月29日，九位大法官再次按照党派划线、以5比4的投票结果认定金融消保局的组织架构“违宪”。九人中的七人赞同《多德.弗兰克法案》的其他条款不受影响。
共和党保守派终于获得一场久违的胜利，但高法决定是把双刃剑。它意味着，如果共和党在当年末的总统大选中失利，在民主党新总统上任的第一天，特朗普时代任命的金融消保局局长就可以被新总统解雇，而这一天距离高法决定发布的日子还不足5个月。
2021年1月20日，新总统拜登上任当日，克拉宁格尔辞去了局长职务。
“发薪日贷款”机构的短暂“春天”
在美国金融消保局的短暂生涯中，与“发薪日贷款”行业之间的博弈是颇为引人注目的一件事。
“发薪日贷款”泛指一组小额、短期、高利率的消费贷款，代表性的产品包括发薪日贷款、汽车牌照抵押贷款、存款预支及部分“气球贷”。落入此范畴的贷款产品，借款金额的中位数是700美元，利息一般超过300%。前些年我国P2P借贷红火的时候，有人把我国的P2P贷款类比为美国的发薪日贷款。其实我们后来的现金贷可能更像发薪日贷款一点。传统的发薪日贷款根据借款人的工资单发放，美国又有强扣工资的法律，所以发薪日贷款的风险并不高，借款人也确实会在一定程度上受益。在美国国内，发薪日贷款机构被认为象麦当劳和星巴克一样多。据一项统计，每年全美国有1200万人借这种贷款，支付70亿元以上的各种费用。发薪日贷款行业自称是千百万美国人的生命线。
但行业后来走向贪婪，发薪日贷款机构越来越多地刻意制造债务陷阱及蓄意欺骗消费者，或依赖拿走借款人的抵押品（如在汽车牌照贷款的情况下）来盈利，对消费者权益造成极大损害。金融消保局的研究发现，发薪日贷款的借款人，80%会在一个月内再次借款，25%会连续借款9次以上，偿还远高于借款额的利息及手续费。发薪日贷款机构赚取的手续费，90%来自借款7次以上的人，75%来自借款十次以上的人。故而有人称“发薪日贷款”是“美国金融体系中合法但令人鄙视的一个小部分”，属于“掠食性贷款”。美国至少有15个州立法禁止经营发薪日贷款，2006年美国国会立法禁止向现役军人提供发薪日贷款。
许多年来，美国金融消保局一直在研究如何加强对该行业的监管，发薪日贷款行业则投入大量资源为自己辩护。发薪日贷款公司雇佣学术机构，炮制研究报告，称数据证明“连续借贷不会对消费者造成伤害”。发薪日贷款机构用大巴车甚至私人飞机将某些被其说动的黑人教会的牧师运送到所在州的州府，在各类听证会上为发薪日贷款行业发声。
2017年10月5日，金融消保局在经过数年调查及广泛征求意见之后、发布了最终版的监管规则，要求贷款机构在贷款审批时必须确认借款人的还款能力，且不可连续多次放款。新规还对贷款机构在借款人银行账户上直接扣款的行为加以限制。新规拟议在2018年8月生效。
一个月以后，特朗普总统任命的金融消保局代理局长米克.马尔瓦尼走马上任。上任一个月后，马尔瓦尼表示，局里正在重新考虑对发薪日贷款行业的监管新规，称新规给消费者增加了不必要的负担。事实上，马尔瓦尼在上任后向国会做的第一次报告中就宣布撤销了对发薪日贷款公司NDG财务公司的制裁。人们注意到，发薪日贷款行业曾为马尔瓦尼之前的国会竞选捐赠过不少于6万美元，而NDG财务公司一案的辩方律师现在是特朗普政府司法部的助理副总检察长。2018年1月，金融消保局撤销了针对另一个发薪日贷款公司WAG的指控。该公司也是马尔瓦尼过去的捐赠人。马尔瓦尼还在考虑撤销另外四个类似的案件。从2018年初起，美国国内最大的两家发薪日贷款公司的股票大幅上涨。
2018年4月9日，发薪日贷款企业组织美国社区金融服务协会在法院起诉金融消保局，称监管新规是“恶法”，“实际上在摧毁这个行业”。然而发薪日贷款公司清醒地认识到，最大的威胁来自民主党。如果2020年大选特朗普不能成功连任，所有这些努力都有可能付诸东流。发薪日贷款企业公开说，特朗普是行业的“背托”。
美国最大的发薪日贷款公司之一 –- 先进财务公司的创始人迈克尔.哈金斯2019年9月24日在行业的一次网会上鼓励同行企业给特朗普的竞选捐款。自2016年以来他已经向特朗普的竞选活动捐款超过100万美元。“无论多少，每一块钱都很重要！”哈金斯说，“例如，我可以去找朗纳.麦克丹尼尔（共和党全国委员会主席），对她说我需要帮助，她就会打电话给白宫：‘嘿，我们有一个大赞助人，他需要个听众。你必须听听他的话。’这就是我所说的‘重要’。”特朗普上台后，哈金斯的公司雇员人数翻了一番，店铺数量从初始时的几家发展到超过一百家。发薪日贷款行业组织“美国社区金融服务协会”甚至一连两年将年会搬到特朗普旗下的国家多拉尔-迈阿密高尔夫俱乐部度假村举办。
虽然有不少人猜测在金融消保局新领导层治下针对发薪日贷款机构的监管新规最终会被完全废除，新局长克拉宁格尔毕竟不是民选官员，似乎没有马尔瓦尼那样强烈的“摧毁金融学消保局”的使命感。2019年2月，金融消保局在一次对外发言中维持了新规的存在，但调低了监管规则的调门，还将争议最大的“审贷时需做还款能力测试”的要求推迟到2020年11月执行。发言人玛丽索尔.加利贝说，现存数据不支持这份监管规则（发薪日贷款公司赞助学术研究的钱终于没有白花！）。关于要求“审贷时进行还贷能力测试”问题，克拉宁格尔说金融消保局没有法律基础制定这么严格的审贷标准。
金融消保局参加制定原来的监管规则的律师则说，金融消保局的研究结果其实没有任何改变，唯一变了的是局长。
金融消保局的这一决定据估计到2020年将节省发薪日贷款行业200亿元开支。在金融消保局宣布决定的这一天，发薪日贷款行业协会相关的网站上画了一群戴着特朗普面具的人在跳舞，旁边写着一行大字：“派对时间，宝贝儿！”。
然而精彩并不停止于此。2020年9月，特朗普的最大竞选捐赠人之一，德克萨斯州经营全国最大的汽车牌照贷（发薪日贷款类业务之一）的艾卡克斯公司从特朗普政府得到2500万美元的低息、条件优渥的新冠纾困贷款。阿卡克斯公司2016年曾向特朗普竞选捐赠74万6千美元，并为特朗普的2017年就职典礼捐赠一百万美元。注意到，政府的这项舒困资金总数为6000亿元，到2020年10月仅发放出41亿元，且项目要求明确规定，资金不能提供给贷款公司。
如今 “城头变幻大王旗”，拜登总统上台后金融消保局的监管工作又回原轨，再次把发薪日贷款问题放到镁光灯下。2020年，发薪日贷款公司重新起诉金融消保局，要求撤销推迟执行的监管规则。今年10月21日，第五巡回法庭同意将该部分法规的生效时间推迟到2022年6月。
末尾的话
改革开放以来，美国人在金融监管方面的法律法规屡屡成为我们研究和效仿的对象，然而在研究美国法律法规的业务及法律方面含义的同时，切不可忽视对这些法律法规问世背景的探究，不可忽视其背后的文化、历史、经济、社会，特别是政治因素的影响。在美国社会生活和政治生活高度分裂化的今天，这一点显得尤为重要。任何盲目吹捧或盲目贬损的做法显然都是不可取的。
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（张泓杨 ）
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