文/对外经济贸易大学中国WTO研究院 屠新泉
2021年已经是中国加入世界贸易组织（WTO）的第20年，中国早在10年前就已经完全履行入世时做出的市场准入和规则遵守承诺，并已经成长为WTO的一个成熟和核心成员。
然而，西方舆论依然充斥着对中国是否履行入世承诺的质疑和争议，这本身就是一种令人生疑的现象。一般而言，一个国家加入WTO之后都会有一个过渡期来执行承诺，而在此之后其他成员的关注就不再是对这一成员履行承诺的整体质疑，而是针对一些具体政策及其影响的磋商或讨论。这主要是通过WTO各委员会、理事会日常工作、贸易政策审议机制以及争端解决机制来完成的，但这些机制都不会对一个成员的总体表现做出结论性的评价，而是就事论事、针对具体事项进行审议、磋商或裁决。即便在某个争端解决案例中被认定存在不符合WTO规则的情况，胜诉方也不会泛泛地指责败诉方不是一个好成员。例如，美欧相互指控对方对大飞机产业的补贴违反WTO规则，而且均被WTO认定存在违规事实，但双方在相互采取报复措施的情况下，也并未相互批判。像中国这样一个已经加入20年的“老”成员，依然面临发达国家集团“贴标签”式的批评和指责，的确是独一无二的，只能表明中国真的是受到了“特别关照”。
评估中国是否履行了WTO承诺，应以中国加入时签署的法律文件为准
毫无疑问，中国是WTO的一个特殊成员，其长达15年的加入谈判过程即表明，对于中国和WTO成员而言，中国的加入都不是一件轻而易举的事。加入WTO对2001年的中国来说是一个重大挑战。1997年亚洲金融危机的余波未平，1998年、1999年经济增速下滑至8%以下，虽然2000年勉强达到8%，但2001年再度下滑至7.3%，以至于“保八”成为当时经济增长的一个默认目标。当然更重要的是中国加入WTO的条件相当广泛、深入甚至堪称苛刻，对于2001年的中国来说，完整履行如此宏大的国际义务绝非易事。但中国政府从战略高度将加入WTO的挑战当作促进改革开放的机遇，发起了一场全面的WTO规则学习和执行运动。而从结果来看，虽然在加入WTO时作出了重大让步，接受了若干诸如特殊贸易审议机制、特殊保障措施等歧视性条款，放弃了很多本该享受的特殊与差别待遇，中国仍然严格推进承诺履行，扩大市场准入，执行国际条约义务，对世界贸易和经济发展作出了积极贡献。
评估中国是否履行了WTO承诺，应以中国加入WTO时签署的法律文件为准，即《中国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》。首先，中国进行了大量的法律修订工作，以符合WTO规则和原则的要求。WTO是以规则为基础的国际经济组织，由全体成员共同签署的一系列国际协议构成每一个成员必须遵守的国际法律体系。为了实现国内贸易法律体系与WTO规则的对接，中国自1986年开始“复关”谈判的同时就已经开始国内法律调整的准备工作。2001年中国加入WTO之后，进行了大规模的相关法律、法规的修订和新立法工作：中央政府清理法律法规和部门规章2300多件，地方政府清理地方性政策法规19万多件。
其次，中国认真履行货物贸易市场准入承诺，在大幅降低进口关税的同时，显著削减非关税壁垒，关税总水平由2001年的15.3%降至2021年的7.4%，关税约束覆盖率达到100%，而部分新兴市场国家如印度、南非等尚未实现关税约束全覆盖。农产品(000061,股吧)平均关税水平14.8％，远低于发展中成员56%和发达成员39%的平均关税水平，非农产品关税降至6.5%，显著低于一般新兴市场国家，且和发达国家的距离在进一步缩小。同时，中国按加入承诺全部取消了进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施。
第三，放开外贸经营权是中国入世承诺中最具贸易扩张效应的贸易政策调整。自2004年7月起，中国进出口经营权由审批制改为备案登记制，大大提高了企业外贸活动的活力，尤其是民营制造业企业参与国际贸易的积极性，也为随后中国跨境电商的大发展奠定了制度基础。2019年民营企业首次超过外商投资企业，成为中国第一大外贸主体。2020年，民营企业占中国外贸总值升至46.6%，而2001年时这一数字仅为6.6%。
第四，履行服务贸易领域承诺。截至2007年，中国入世承诺中服务贸易开放即履行完毕，开放了WTO分类下的九大类100个分部门，还致力于超越WTO承诺实现自主对外开放，主动引入国际先进的负面清单管理制度，持续减少对外国投资的限制措施。2020年6月23日发布的外商投资准入特别管理措施 （负面清单）（2020 年版）较之前加大了服务业重点领域的开放力度。例如在金融领域，取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比限制；在基础设施领域，取消50万人口以上城市供排水管网的建设、经营须由中方控股的规定。
第五，履行知识产权保护承诺。知识产权保护一直是中国的核心关切，也是其他国家对中国疑虑很多的领域。但是从制度层面来看，中国构建了完备的知识产权保护法律体系，并持续加强知识产权保护执法力度。在立法方面，中国重新修订《商标法》和《反不正当竞争法》，加快《专利法》和《著作权法》等法律修订。在执法方面，中国重新组建国家知识产权局，并设立知识产权法院和专门审判机构，提高知识产权案件的执法力度和惩罚力度，为国内知识产权提供了有效保障。1998-2020年，国家知识产权局每年均对外公布《中国知识产权保护状况》白皮书。根据2020年《中国知识产权保护状况》白皮书，中国知识产权保护成效得到各国创新主体和国际社会广泛认可。中国美国商会发布的《2020年中国商务环境调查报告》显示，69%的受访美国在华企业认为中国的知识产权保护得到改善，创历史新高。中国欧盟商会发布的《商业信心调查2020》显示，67%的受访欧盟在华企业将中国知识产权保护法律法规的有效性评价为“出色”或“充分”。
一个成员存在与WTO规则不一致的情况并不稀奇，关键在能否切实执行WTO的裁决
正如上文所述，中国以极其认真负责的态度切实履行了加入WTO时的承诺，但这并不意味着中国不存在任何不符合WTO规则的政策或做法。事实上，每个成员都可能由于多种原因出现违反WTO规则的情况。自1995年WTO争端解决机制正式运行以来，截至2021年8月，WTO成员共提起605起争端案件。其中，美国被诉156起（25.8%）、欧盟被诉88起（14.5%）、中国被诉47起（7.8%）。而以中国加入WTO后的2001年12月11日起算，同等时间段内美国和欧盟申诉的案件数分别是55起和49起，被诉的案件数分别是100起和55起，均高于中国。因此，一个成员存在与WTO规则不一致的情况并不稀奇，也不表明它“故意”要做一个“坏”成员。但是，是否能够切实执行WTO的裁决应该是衡量一个成员是否“故意”违约的一个更恰当的标志，而在这一方面，美国的纪录很不光彩。1995-2020年，WTO在19起案件中对拒不执行裁决的被诉方做出了25个授权报复的仲裁决定，其中的18个仲裁决定均是针对美国，针对欧盟的也有5个。而相比之下，还没有任何一个成员因为中国拒不执行裁决而提出报复仲裁的请求，包括美国和欧盟。
因此，美欧不仅没有根据，也没有立场指责中国是一个拒不履行入世承诺的坏成员。从根本上说，美欧尤其是美国对中国入世履行纪录的批评，其原因在于它所采取的判断标准并非WTO规则，而是其主观期待或者自身定义的市场经济标准或所谓WTO的精神。2017年美国贸易代表办公室发布的中国WTO履约报告中的一句话最明白不过：“虽然中国政府的某些政策和做法被WTO专家组和上诉机构发现违反中国的入世义务，但其许多制造更大麻烦的政策和做法并不直接受到WTO规则或中国入世额外承诺的约束。”简言之，美国虽然一直指责中国违反WTO规则，但它心里很清楚，它在现有WTO规则中根本找不到依据。
以产业政策为例，美国多次在公开场合发表声明或通过中国加入WTO履约报告指责中国一些产业发展规划和补贴政策是通过政府干预，限制外国供应商，从而起到支持本国制造业发展的作用。但事实上，任何国家都有通过一定的产业政策发展国内产业的权利，WTO的《补贴与反补贴措施协议》并不完全排斥补贴政策的使用，只是要求各成员应避免其产生贸易扭曲效应或严重侵害他国利益。中国的产业发展规划是根据经济发展阶段变化、自身产业转型升级需要，以及为应对新一轮科技革命和产业变革而出台的发展愿景。中国政府的支持方式主要集中在弥补市场失灵的产业创新平台建设、行业关键共性技术研发和人力资源培训等方面，尤其是当前美国泛化国家安全概念、滥用出口管制措施，危及中国部分企业和产业的供应链安全，已经造成部分产业的市场失灵，中国的一些产业政策在很大程度上是应对美国不合理限制的被迫之举。
加入WTO是中国融入国际经济体系、深化改革开放的战略举措，中国为此付出艰苦的努力，同时从中获益良多。中国一直以负责任的态度认真履行入世义务，中国也没有任何理由去破坏现有的WTO体系。当前WTO和经济全球化均面临严峻挑战，主要成员应本着合作共赢的态度，坚决维护以规则为基础的多边贸易体制，共同推动WTO进行必要改革，提高其权威性和有效性，以支持经济全球化的稳定和健康发展。
编辑 陈莉 校对 陈荻雁
（张泓杨 ）
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