多地都市圈规划获批复 都市圈将优化空间结构

每经特约评论员 陈宪

近日，国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划。

都市圈首先是一个空间概念，是指由轨道交通连接起来的，满足1小时通勤的经济社会功能区。都市圈从大城市、中心城市演变而来，同时将大城市或中心城市与周边城市和乡村融合在一起，形成一个多中心圈层结构的经济社会功能区。从理论上来说，都市圈可以较少受到行政区划的影响，编制并实施都市圈发展规划，能够起到优化空间结构的作用。

都市圈三种类型

在中国都市圈形成和规划的过程中，有三种基本的都市圈类型：

第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈内主要城市间地域紧邻，经济社会联系紧密，天然就是一个都市圈。但是，由于两地两种制度（法律、关税等）、两种货币，经济社会全面一体化目前难以实现。

第二，跨省级行政区划的都市圈，如南京都市圈，其发展规划的编制和实施，是江苏省和安徽省政府共同推进的。

第三，省级行政区内的都市圈，如福州、成都和重庆都市圈。不同类型的都市圈有着不同的特征，将通过不同的路径，对优化空间结构产生积极作用。

江苏省尤其是苏南地区，是我国经济最为发达的省份和地区之一，其经济密度、城市集群均达到很高的水平。苏锡常、宁镇扬，就是江苏两个具有代表性的城市集群。因为历史、地理等复杂原因，中国部分省级行政区划的省会并不在该行政区划大致中心的位置，江苏省省会南京市就是一个典型的例子。南京地处江苏省西南一隅，其北、西和南三个方向都与安徽接壤。在宁镇扬这个城市集群中，南京距和镇江、扬州的距离在80公里~100公里，而距安徽的马鞍山不到60公里。因此，《南京都市圈发展规划》包括安徽的城市实属必然。

2019年，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也要求：“加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。”这显然是在更大范围优化空间结构。

如果说《南京都市圈发展规划》是一个做“加法”的规划，那么《成都都市圈发展规划》和后续的《重庆都市圈发展规划》，都是做“减法”的规划。当然，无论是“加法”还是“减法”，目的都是为了优化发展的空间结构。成渝双城经济圈建设，规划面积18.5万平方公里，其中，“成”10.26万平方公里，“渝”8.24万平方公里。所以，成都和重庆都市圈的空间结构都要在这个基础上“收缩”。

在日前出台的《成都都市圈发展规划》中，近期规划面积2.64万平方公里，范围包括成都市和德阳市、眉山市、资阳市部分区县；中长期规划面积3.31万平方公里，范围拓展至成都、德阳、眉山、资阳全域。根据现有信息，重庆都市圈由重庆中心城区和紧密联系的周边城市共同组成，总面积3.5万平方公里。可见，成都和重庆都市圈在打造成渝双城经济圈乃至西南地区的两个“硬核”，由此支撑成渝双城经济圈建设和西南地区发展的战略目标。

中央在审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》时也要求：“处理好中心和区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈。”

需超前规划南昌都市圈

笔者再以编制中的深圳都市圈发展规划和拟议中的南昌都市圈发展规划为例，说明它们都有特定的优化空间结构的作用。深圳市总面积近2000平方公里，2020年经济总量为2.77万亿元，单位平方公里创造的GDP即经济密度为13.8万元；2021年末，深圳市常住人口1252.83万人，每平方公里人口即人口密度为6274人，均位居我国城市首位。由此也从一个侧面说明，深圳空间逼仄，制约发展的问题突出。

前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一块深圳的飞地：深汕合作区。此次编制深圳都市圈发展规划，将东莞、惠州的部分区县和深汕合作区一并加入深圳都市圈，将大大缓解深圳发展的空间矛盾，同时加快周边地区经济社会发展。

南昌市与周边地区空间结构不合理的问题由来已久。若采用现行划定都市圈空间范围的方法，以南昌新区红谷滩为圆点，按半径60公里~80公里的范围画两个圈，可以看到，在这两个圈内的永修县、靖安县、奉新县、高安市、丰城市、樟树市和余干县等县市，都在其他地级市的辖内。从交通连接上看，它们大多与南昌接壤，距离南昌更近，距离行政管辖的地级市更远。从经济联系上看，由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因，这些县市无疑与南昌更加紧密，甚至基本形成了一体化的态势。在辖域面积16.69万平方公里的江西省，省会南昌市面积7195平方公里，占比仅4.31%，在中部六省中，该占比最低。2020年，南昌市地区生产总值占全省为22.36%，不仅在中部六省首位度最低，在27个省会城市中也排在偏后的第20位。“十三五”期间，南昌市的首位度在省会城市中下降三位。

一般认为，在经济发展水平较低的省份，如果没有一个强省会，难以避免资源要素尤其是人才向省外流出。同时，省会在一省范围内集聚和配置资源能力不够，省内各市势必缺乏向心力，进而，难以与其他中部省份竞争。

为此，笔者曾经建议，从调整空间结构入手，超前规划建设南昌都市圈，重构基础设施体系和现代产业体系，有望力促南昌和江西经济持续健康发展。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院特聘研究员）

（李佳佳 HN153）