2022年预算编制：预算管理一体化、紧日子、零基预算

经济观察报 记者 杜涛 到了编制2022年预算的时候了。

12月9日，一位预算部门人士告诉记者，现在处于“一上”阶段，今年预算的总基调是要求过紧日子，同时推行预算一体化系统。“明年预算的基调是强调过紧日子，强化运用零基预算理念，打破支出固化的问题，再者是推进中央实施预算管理一体化。”

同日，一位地级市预算人士也对记者表示，与之对应的相关部门预算已经基本完成，只等过会。“今年预算没有像去年那么强调紧张和压缩，有些部门还实现了略微增长，总基调是基本与去年持平。但是今年的预算要求全部在预算管理一体化系统实施，我们也是在学习如何使用。”

上述预算部门人士所提到“一上”是指各部门向财政部门报送下一年度预算需求；“一下”是指财政部门下达各部门下一年度预算控制数，“一下”不是一次性下达，可能会持续一段时间。

同样的时间，不同的地方，预算进行的阶段也不一样，东北以及东部某县的部门预算人士告诉记者，其预算刚刚开始操作，前段阶段一直在研究预算管理一体化系统，刚刚学会。

“我们的部门预算刚刚编制完成，还要上局里会议。”东部某地级市部门预算人士告诉记者，2022年的预算要求主要是“紧”，没有像2021年大规模的削减，毕竟GDP在增长，财政收入在增长，支出肯定也在增长。“现在是给各个部门控制数，除去人员经费、公用经费、本级项目，结合自身财力，和实际需要，三保以及上级的命题作文，给与控制数，也就是一下。”

紧日子

从部门公布的预算通知可以知道今年预算的一些情况。

7月16日，国家文物局网站公布了关于编制2022-2024年支出规划及2022年部门预算的通知：按照财政要求，2022年项目支出预算应以2021年批复预算作为上限编报，各单位要加强项目预算与支出政策的衔接匹配，更加集中、直观反映机构主要职能和工作任务，对不该安排的支出和可干可不干的项目，一律不得列入预算。

海东（化名）最近一直加班，他负责自己所在单位的预算，其所在单位属于一级预算单位。一级预算单位是指向财政部门汇总报送分月用款计划（并提出财政直接支付申请，此部分，简化流程后己取消）的预算单位。

海东告诉记者，“紧日子”、“三保”、“零基预算”这是今年的基本要求。

“我们在2011年就开始试验零基预算，”海东告诉记者，但是其觉得零基预算和控制数预算是矛盾。零基预算优点是不考虑上一年的实际支出情况，不参考以前的，需要多少都要保证，不是为了省钱，是为了提高效率。在财力充足的情况下提高效率，实施零基预算。

“我们现行是后期加入控制数，因为财力不足。”海东说。

零基预算是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，具体指不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的一种科学的现代预算编制方法。

2021年7月13日，财政部召开了2022年中央部门预算编制工作动员会。财政部党组成员、副部长许宏才出席会议并作动员讲话，预算司司长李敬辉主持会议。会议总结一年来部门预算管理工作进展情况，明确了下一步深化部门预算改革的重点任务，推进中央预算管理一体化建设，并对2022年部门预算编制工作进行了全面部署。

青岛市城阳区财政局在其公布的《关于编制2022年区级部门预算和2022-2024年三年支出规划的通知》中提出，牢固树立零基预算理念，按照“有保有压、先急后缓”的原则，集中财力保重点办大事兜底线。继续将“三保”支出作为2022年预算安排的重点，兜牢兜实“三保”底线，同时要从严控制新增支出，除国家、省、市、区有明确规定外，原则上2022年民生政策不再提标扩面。“零基预算，不一定适合全部的地方，各个地方的财力不一样，但是很多事权是一样的，这是一个基本事实。”海东告诉记者。

海东举例，现在上级一些部门，会给下级一些线条部门加职责，但是上级部门并不给与下级部门资金，这等于增加了下级财政部门的支出。特别是一些强势的部门。

“现在上级部门都是只说事情，比如说全国的某个系统内的事情，全省内部的事情，全省一盘棋。事给了，没财，变相地增加了地方财力负担。而且现有的事权划定的是以前的，但是新增的呢？没有说法。”

预算管理一体化

2020年3月16日，财政部印发《关于预算管理一体化规范（试行）实施有关事项的通知》，确定河北、大连、黑龙江、贵州、海南、青海6个地区作为《规范》先行实施试点地区。之后，财政部于2020年4月29日组织召开全国预算管理一体化建设推进工作视频会议。

据经济观察报了解，财政部要求以省级为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统，并与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况，力争2022年底全面运行。

财政部印发的《预算管理一体化规范（试行）》对预算管理一体化的定义是：以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。

公开消息显示，国家地震局是中央预算管理一体化建设试点单位之一，7月9日，中国地震局召开预算管理一体化建设试点工作及预算执行推进会，部署地震系统预算管理一体化工作，通报了全局预算执行情况，安排部署预算推进和预算编制相关工作。

通过一些地方财政部门的表述可以看到其对推荐预算一体化的重视程度，湖北财政厅称：“成立以厅长担任组长的预算管理一体化系统建设领导小组，成立专班，实施工作清单管理制度，拟订预算编制七个大项27项任务、预算执行共5个大项39项任务，落实责任。”

湖北省财政厅还实行“三督办”。一是定点联络督办，对市县派出调研联络组，一人包一县，推广不完成，人员不撤出，督促市县按进度实施；二是通报约谈督办，每天通报各地工作进展情况，对工作进度较慢、排名靠后的地方及时约谈督办；三是强化考核督办，把各市县推广实施情况纳入预算管理绩效考核范围，并与相关激励政策和资金分配挂钩。

2021年12月7日，广西壮族自治区财政厅组织召开广西预算管理一体化建设领导小组会议。广西财政厅厅长胡帆就指出，预算管理一体化建设是在历次预算管理改革基础上，根据新发展阶段党中央、国务院对财政工作的新要求和当前财政经济形势，充分运用系统思维和现代信息技术手段，为支撑进一步深化预算管理制度改革、建立现代财税体制探索出的有效途径。预算管理一体化建设不是简单的财政信息系统建设，而是深化预算管理制度改革的重要内容。

上述预算人士认为，今年财政部门特别重视预算管理一体化，“财政部门希望该项改革可以成为统筹财政资源、调整优化支出结构的抓手；还希望其可以解决预算软约束的问题。”

效果

预算管理一体化推行之后，效果如何呢？

海东告诉记者，系统相比以前要求更细也更多，但是跟系统服务商沟通还有点脱节，在实操层面有很大的问题。“总体来说是好的，但是要看上级部门推动的力度。”海东称，以前不能看到每一笔资金的详细支出，现在通过系统可以监控到县级这一层。和财政直达资金能够配合起来，比如中央、省里的专项转移支付资金去哪里都可以看到，可以看到财政资金的末端。但是，对支出的规范程度，不在于系统，在于上级监管的力度。“不少县区都靠挪用专项资金，先挪用再补，打个时间差，以后不好挪用了，比如某笔资金应该在规定时间内拨出，以前可以延下时间，现在不可以了。”

与信息化公司的沟通问题也被上述预算部门人士诟病。他告诉记者，预算管理一体化系统不好操作，服务没跟上，软件开发公司不是很懂预算的工作，而且老的预算系统和新的预算一体化系统衔接得不是很好。比如：绩效自评，2022年要做2021年的绩效评价，老的软件公司不是很想给做业务，毕竟新的预算管理系统换了公司。

（张泓杨 ）