明年经济稳字当头，中央要求明年的积极财政政策要保证财政支出强度，适度超前开展基础设施投资。
多位财税专家对第一财经分析，明年财政政策将担负起稳经济重任。在财政收入增速放缓、刚性支出增加背景下，保证财政支出强度离不开政府举债，其中明年可以适当增加地方政府一般债，而专项债规模可能略有降低。专项债比重要适当降低，并强化管理，提高资金使用效率。
地方发债仍将维持高位
中国社科院学部委员余永定近期在中国宏观经济论坛宏观经济热点问题研讨会上认为，在经济不景气的时候，消费和投资疲软，真正能够发挥刺激经济增长作用的是财政政策。在有效需求不足情况下，加大财政支出是应有之义。在还有进一步扩张财政余地的情况下，急于缩小财政赤字占国内生产总值（即赤字率）比重并不一定是明智之举。
“由于众所周知的原因，地方政府财政非常困难。在这种情况下。允许地方政府增发地方政府债可能是不得不考虑的一种选择。目前令人担忧的一个情况是，尽管地方政府财政困难，但地方政府发行地方政府专项债的积极性并不高，发行额度并未完成。但这类问题很重要，但已经超出宏观经济政策的范围。”余永定说。
近些年为了对冲经济下行压力，地方政府债券发行规模快速攀升。地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是为没有收益性的公益性项目融资，由一般公共预算收入偿还，后者是针对有一定收益公益性项目，需要靠以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入来偿债。
财政部数据显示，2021年地方政府发行新增债券规模为44700亿元，其中一般债券8200亿元，专项债券36500亿元。目前地方政府新增债券发行基本完成，这一规模仅次于2020年。
不少接受第一财经采访的专家认为，明年积极财政政策保持连续性、稳定性，财政赤字率和地方政府专项债规模与今年相比可能大致持平，地方政府新增债券发行仍将维持在高位，预计继续超过4万亿元。
中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，从债务率、负债率等指标来看，中国举债理论上有空间。在当前经济形势下，也应该利用好政府债务稳经济这一政策工具。国债空间显然更大。对于地方基础设施建设来说，发行地方债肯定更有效，因为地方有偿债压力会倒逼提高资金使用效率，提高地方政府治理能力。
尽管近些年地方政府债务率增长，但在财政部副部长许宏才看来，地方政府债务相关指标的水平总体不高，风险可控。他介绍，2020年末地方政府债务率（债务余额/综合财力）是93.6%，国际上通行的标准在100%到120%之间。
适当增加一般债比重、降低专项债比重
地方政府举债仍有一定空间，但债务结构优化问题越来越受到关注，目前专项债规模超过一般债规模。
近些年专项债规模快速攀升，使得专项债比重稳步提高。财政部数据显示，截至2021年10月末，全国地方政府债务余额296549亿元，其中，一般债务137549亿元，占比约46%。专项债务159000亿元，占比约54%。随着后两个月专项债发行完成，专项债占比会进一步提高。
“近些年专项债发行速度过快，产生一些问题。在明年稳增长压力较大情况下，可以适当的增加一般债规模，略微降低专项债规模。”中央财经大学温来成教授告诉第一财经。
粤开证券研究院副院长罗志恒认为，当前专项债的项目收益持续下降、风险逐步上升，最终仍需要靠财政资金偿还，正成为事实上的一般债。然而由于专项债不纳入赤字，难以反映地方政府的真实风险。另外近期土地出让收入大幅下降，明年土地出让收入预计下滑，地方实际可用财力下降、偿债能力下行。在此背景下专项债额度若维持高位将挑战地方债务可持续性。
目前专项债依赖土地出让收入偿还，而近些年专项债余额与土地出让收入差额总体呈现扩大趋势，由于土地市场波动较大，这实际增加了专项债偿债风险。
财政部部长刘昆此前撰文表示，要完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。
在明年土地出让收入预计下滑背景下，以及今年四季度超1万亿元专项债实际可以结转到明年使用，不少分析人士预计明年专项债额度可能略有下降。
财政部前部长楼继伟曾公开呼吁，目前地方政府一般债券额度给的太少，而专项债券额度给的太多。“十四五”时期需要优化政府债务结构，提高地方政府一般债务占比，降低专项债务占比。
“专项债和一般债有各自的功能和优势，目前来看专项债存在资金闲置浪费，项目不足等问题。在当前地方财力不足，包括减税降费带来的减收，地方需要通过一般债券融资来稳增长，未来趋势上一般债比重会逐步提高。”乔宝云说。
罗志恒告诉第一财经，当前专项债优质项目减少，部分地区出现资金闲置，在一定程度上反映了专项债额度供给过剩的问题。随着我国经济发展重心从效率转向公平、从先富转向共富、持续推动基本公共服务均等化，地方政府财政支出从基建向民生领域倾斜，而社保、教育、医疗卫生等民生领域项目难以产生收益，需要通过发行地方一般债来弥补。未来有必要优化地方政府债务结构，提高一般债占比、降低专项债占比。
由于有一定收益的公益性项目有限，一些地方实际上希望有更多的一般债券额度。比如今年全国两会上河北代表团建议，进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例。财政部回应称，在分配以后年度新增地方政府债务限额时，将积极予以考虑。
当然，地方政府一般债增长需要与一般公共预算收入相匹配，在一般公共预算收入进入中低速增长常态下，一般情况下一般债也只能保持中低速增长。而专项债虽然暴露一些问题，但它已经成为政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。
目前财政部正通过提前下达专项债额度，优化债券额度分配，强化专项债监管，来提高专项债资金使用效率，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。
（岳权利 HN152）
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