积极应对人口老龄化 养老金全国统筹“不能再拖”

作者： 郭晋晖

即将在明年初实施的养老保险全国统筹，是世界上覆盖人群最大的养老保险制度的一次重大升级迭代，事关我国广大职工和千家万户的切身利益。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，全国统筹已经不能再拖了，我国已接近深度老龄化社会，人口流动不均衡、省际人口结构差异加大、制度内赡养负担加重、灵活就业者参保遇到高费率和携带难等问题都对我国基本养老保险制度形成了严峻的挑战。积极应对人口老龄化，亟须实现基本养老保险全国统筹和构建多支柱养老金制度体系。

第一财经：早在2010年，《中华人民共和国社会保险法》就提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，但直到2020年底才基本实现了省级统筹，为什么提高统筹层次这么难？

杨燕绥：欧美国家建立基本养老金制度时已经全部工业化了，迄今为止我国城镇化率还不到65%，还有三分之一居民是农村人口，在没有完成农业现代化的时候建立了社会养老保险制度是非常不容易的，推进全国统筹的难度非常大。

全国统筹要在中央层面建设生产基础养老金的机构和打造全国一体化的生产线，这是一项艰巨的改革。养老金是一项非常严肃的政治承诺，统筹层次提高到哪一级，“保发放”的责任就在哪一级，哪一级财政就要兜底，全国统筹之后，中央层面必须具备与承担这样重大责任相匹配的能力。

信息大集中很重要。如果中央层面没有全国大集中的信息系统，对工资基数、缴费申报、退休资格审查、待遇计发很难控制，此外还有提前退休、死亡冒领等道德风险，这些漏洞都需要中央财政来兜底，财政部门的压力和担忧非常正常。

可喜的是，最近两年情况已经发生了很大的变化。2018年，国务院建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，人社部、财政部负责中央调剂金的调拨，人社部社保中心及各省级地区社保机构通过统计、信息系统核验参保、缴费、待遇支付等数据作为划拨资金的依据，基本实现了基本养老保险基金的省级统筹，为实现全国统筹奠定了基础。此外，疫情之后，政府部门掌握个人信息和人口流动的能力大大加强。政府有了一体化的信息控制能力之后，全国统筹才有了真正落地的可能性。

第一财经：2018年，省级统筹加速，全国统筹也有时间表，是什么原因促使了这一“老大难”问题走向了解决的快车道？

杨燕绥：老龄化对我国的养老保险制度改革提出了新的要求。

基本养老保险制度面临如下三个挑战：第一，人口流动不均衡，省际人口结构差异加大，比如广东省的年轻人口流入规模较大。第二，制度内赡养负担加重，2020年在职缴费人和退休领取人的赡养比为2.57：1，养老保险基金收入44376亿元，支出51301亿元，收支缺口6925亿元。第三，灵活就业占新增就业人员的50%以上，参保遇到高费率和携带难等问题。

应对这些挑战，必须构建三支柱国家养老金体系和运营机制，夯实基本养老保险，增加企业年金覆盖率，大力发展个人养老金，提高养老金制度覆盖范围和总替代率水平，基本养老保险全国统筹是工作基础。

为克服经济发展和人员流动的地区差异，中央提出了推进基本养老保险全国统筹，加强中央在养老保险上的事权，从而改变了基本养老保险自下而上的管理体制和央地府际关系，逐渐强化中央统筹养老金制度的能力，在中央层面建设生产基础养老金的机构和打造全国一体化的生产线。这项艰巨的改革需要一个过程。

全国统筹已经不能再拖了，“十四五”期间退休人员将达到4000万，全国统筹让养老金地区间不平衡的情况缓解之后，才能看到整个养老基金的缺口哪年出现、缺口会有多大，从而尽早确定解决缺口的方法。

第一财经：国务院最近提出要建立中央和地方养老保险支出责任分担机制，中央和地方应该如何对责任进行分担？全国统筹之后，中央财政承担兜底责任，是否意味着中央财政投入会大幅加大？

杨燕绥：中央统收统支和确保发放，不等于所有缺口都由中央财政承担，中央财政支持会保持稳定性和连续性。一方面全国统筹后资金实现了全国一盘棋，补缺口的责任也会全国调剂，比如广东年轻人多、结余多，就要多做贡献，另一方面全国统筹方案也会制定各级财政缺口分担的机制。

中央和地方责任分担机制是非常重要的，要规定好每年地方报多少退休人员、上一年的缴费基数是多少，这些都要达标，会有不达标的约束机制，因为中央统筹最大的问题就是地方由于不承担“保发放”的责任会失去征缴的积极性，从而影响到养老保险基金的收入。

第一财经：全国统筹之后，大家关心的问题是养老金计发水平是否会发生变化，是否会采取全国统一的社会平均工资来作为缴费和计发的口径，大家的养老金会一样多？

杨燕绥：养老金货币数不会一样。全国统筹要解决由于劳动力不合理流动导致的地区差异。养老金待遇公平指的是养老金实际购买力。比如说，在北京买一碗面8元钱，在广州买一碗面15元，在上海买一碗面12元，那就北京发8元，广州发15元，上海发12元，最后保证大家都吃到一碗面，这是待遇公平。

所以养老金的计发还是要参考当地上一年的社会平均工资，由于我国的经济是以省份划分的，以省级的社会平均工资作为参考是可行的。全国统筹之后，只要在国家和省份之间设定另一个系数就可以，系数与地方的物价、社平工资等指标是相关的，经济发达的省份系数高一些，欠发达的地区系数低一些，但可以肯定的一点是，全国统筹之后地区之间的养老金差距会有所缩小。

第一财经：全国统筹实施之后，你认为还需要进行哪些配套改革？

杨燕绥：三分政策七分执行，全国统筹后执行就会变得非常关键。

一是全国养老保险信息大集中，统一政策、预算、缴费基准、待遇水平、监督系统，做到有令必行、责任到位，保证各级政府责权匹配。

二是需要一个具有权威性的国家养老金管理机构，统筹基础养老金、企业年金和个人养老金工作。从现实情况来说做不到，第一步应该给人社部的社保中心提级，赋予更强的职责，定编、定责、定人，强化系统。我国建立了世界上覆盖人群最大的养老金制度，确保研究发放是非常严肃的事情，关系到每个人的切身利益，不能出现偏差。

三是借机制定养老金法，覆盖基本养老保险、企业年金和个人养老金的法律。经办机构的管理、监督和执法需要“尚方宝剑”。

（李显杰 ）