关注与央企有关的四份政策文件

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【正文】

近期，与央企有关的四份政策文件值得关注。具体剖析如下：

一、国资委印发《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》的有关说明

2021年11月19日，国资委官网发布《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规（2021）75号）（参见【重磅】央企与地方国企融资担保最新规定）。随后2022年1月4日，针对部分央企的疑问，国资委官网又印发了《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》的有关说明，对75号文涉及的一些问题进行释疑。

（一）重点说明四个问题

这四个问题具体如下：

1、75号文的管控对象不仅包括央企集团本部，还包括央企所属各级子企业。 

2、若企业法律部门根据具体条款判定共同借款合同、差额补足承诺、安慰函、支持函等函件具有担保效力的，则属于隐性担保。 

3、如确需对金融子企业提供担保，需经央企集团董事会审批，金融子企业范围参考央企每年向国资委报送的金融子企业决算报表库里的企业名单。75号文明确不得对金融子公司提供担保。

4、集团内无直接股权关系的子企业之间不得互保，如确需要供担保的，需经央企集团董事会审批。其中，子企业对母公司提供担保亦适用。

（二）《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》相关要点梳理1、担保内涵与对象更丰富：包括具有担保效力的隐性担保

（1）75号文明确管控范围包括所有融资担保，不仅包括为企业融资行为提供的各种形式担保，同时也包括具有担保效力的隐性担保。即这里的担保行为包括一般保证、连带责任保证、抵质押以及具有担保效力的共同借款合同、差额补足承诺、安慰承诺等支持性函件的隐性担保。

（2）担保对象包括为纳入合并范围内的子公司、未纳入合并范围的参股企业提供的担保，当然这里并不包括主业范围含担保的金融类企业以及地产企业为购房人按揭贷款提供的阶段性担保。

（3）融资担保涉及的融资行为主要包括借款以及发行的债券、基金产品、信托产品、资管计划等。

2、担保的审核程序要求更高：多需要集团董事会审批

（1）央企应当制定和完善集团统一的融资担保管理制度，明确集团本部及各级子企业融资担保权限和限额、融资担保费率水平，落实管理部门和管理责任，规范内部审批程序，细化审核流程。

（2）考虑企业担保属于重大风险事项，公司法等规定担保必须由董事会或股东大会决议，企业担保制度和特殊担保事项、制定和修订融资担保管理制度需经集团董事会审批。但担保预算由集团董事会或其授权决策主体审批以提高效率。

（3）不满足融资担保对象条件，但却因客观情况需要提供担保且风险可控的，需经集团董事会审批。

（4）对子企业确需超股比担保的，需报集团董事会审批。

（5）央企应按季向国资委报送融资担保监测数据，并如实填报对参股企业的超股比担保金额和对集团外无股权关系企业的担保金额。

（6）对集团外企业提供担保的，应当报国资委批准。

此外，2019年6月3日国资委发布的《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》亦明确“授权央企（负债水平高、财务风险较大的央企除外）决定集团内部担保事项，向集团外央企的担保事项不再报国资委备案……但不得向中央企业以外的其他企业进行担保”。

3、管控要求更严：两禁两控+三道红线

（1）基于同股同权、控制风险原则，对中央企业融资担保实行“两禁两控”，即严禁对集团外无股权关系企业担保，严禁对参股企业超股比担保，严控对高风险子企业担保，严控对子企业超股比担保以及不得对不具备持续经营能力的子企业或参股企业提供担保。

其中，对超股比担保额应由小股东或第三方通过抵押、质押等方式提供足额且有变现价值的反担保。对所控股上市公司、少数股东含有员工持股计划或股权基金的企业提供超股比担保且无法取得反担保的，经集团董事会审批后，在符合相关规定的前提下，采取向被担保人收取合理担保费等方式防范代偿风险。

（2）严格限制担保规模，即参考目前央企担保规模占净资产的平均比重、上市公司担保管理规定等，明确央企总担保规模不超过集团合并净资产的40%、单户子企业（含本部）担保额不能超过本企业净资产的50%以及纳入国资委年度债务风险管控范围的企业融资担保总额不得比上年增加。

4、整改要求更加“细”：两年内整改50%，原则上三年内全部完成整改

（1）明确对企业新开展违规融资担保行为进行严肃追责，要求企业对存量违规融资担保业务限期整改，力争两年内整改50%，原则上三年内全部完成整改。

（2）对因划出集团或股权处置形成的无股权关系的担保、对参股企业超股比担保，应当在两年内清理完毕。

（3）央企应重点关注被担保人整体资信状况变化情况、融资款项使用情况、用款项目进展情况、还款计划及资金募集情况，对发现有代偿风险的担保业务及时采取资产保全等应对措施。

二、国资委发布《进一步做深做实清理拖欠中小企业账款工作的通知》

2021年12月31日，国资委发布《关于认真贯彻落实<保障中小企业款项支付条例>进一步做深做实清理拖欠中小企业账款工作的通知》（国资发财评（2021）104号），104号文有以下几个要点值得关注：

（一）限期清偿因并购重组等带入的无分歧账款

104号文提出要按照《关于进一步巩固清欠工作成果 加快健全防止拖欠长效机制的通知》（国资发财评（2020）43号），杜绝滥用市场优势地位恶意拖欠账款行为，对并购重组等带入的民营企业中小企业无分歧欠款，要纳入前期尽调和后期工作方案，并限期进行清偿。

（二）加强应付账款和应付票据管控，使其增幅低于营业成本增幅

104号文提出应实现集团整体应付账款和应付票据增幅低于营业成本增幅：

1、不得滥用市场优势地位设立不合理付款条件、时限，占压中小企业资金。

2、对于提前明示、合同约定 “背靠背”付款条款，加强上游款项催收，上游付款后及时对中小企业付款。

3、严格票据等非现金支付管理，不得利用优势地位强迫中小企业接受非现金支付。新签合同未事先书面约定非现金支付的，事后原则上不得通过补充协议等方式约定或使用非现金支付，确需事后使用非现金支付的，应当承担资金成本；

4、2022年起，除原有合同已有书面约定外，原则上不再开具6个月以上的商业承兑汇票和供应链债务凭证，防止变相延长付款时限。

实际上，2021年12月30日的政策例行发布会上，央行亦提出要重点做好应收账款的融资，把占款对中小微流动性的影响降至最低。

（三）支持配合上下游中小企业开展供应链融资业务，严禁高息套利

104号文提出各央企应发挥“核心”企业作用，支持配合上下游中小企业开展供应链融资，对于中小企业以其持有的集团内单位出具的商票、供应链债务凭证、应付账款办理贴现、保理等融资业务的，不得拖延确权，不得将融资机构限定为集团内部机构（平台），严禁高息套利。

因此，业务层面来看，考虑到产业链上下游中小企业的应收款在政策层面有一定保障，应积极围绕央企体系的企业开展供应链金融业务。

（四）严格考核奖惩，对违规行为严肃追责问责

1、将清欠工作情况和长效机制建设情况纳入企业内部考核，明确集团应付账款和应付票据总体管控目标，针对不同子企业业务类型，分类制定重点子企业应付账款和应付票据管控指标。

2、将清欠工作纳入内部财务监督检查、内部审计、纪检监察、巡视巡查等工作范围，对中小企业账款支付、拖欠线索核实处理、信息化管控、考核奖惩设置等情况进行检查抽查。

4、对强制中小企业接受非现金结算、应付账款融资确权不及时、拖延验收结算、拖欠投诉线索居高不下、核实处理敷衍了事等行为要加强追责问责。

5、对104号文要求落实的情况要纳入集团清欠工作情况报告，于每季度结束后10日内报送国资委（财务监管与运行评价局）。

三、国资委发布《关于推进央企高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》

2021年12月30日，国资委发布《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》（国资发科创〔2021〕93号，下称93号文），对央企做好碳达峰碳中和工作提出了一系列要求。

（一）提出了比较具体的量化要求

93号文提出2025年和2030年的分阶段量化要求：

1、到2025年，央企万元产值综合能耗比2020年下降15%、万元产值二氧化碳排放比2020年下降18%、可再生能源发电装机比重达到50%以上以及战略性新兴产业营收比重不低于30%。

2、到2030年，绿色低碳产业规模与比重明显提升、央企万元产值综合能耗大幅下降，万元产值二氧化碳排放比2005年下降65%以上、央企二氧化碳排放量整体达到峰值并实现稳中有降，有条件的央企力争碳排放率先达峰。

需要说明的是，这两个阶段的量化要求没有比十四五规划更高。

（二）调整国有资本存量结构、推进战略重组与资源整合

93号文提出要构建有利于实现3060目标的国有经济布局和结构，调整国有资本存量结构，加快清理处置不符合绿色低碳标准要求的资产和企业，深入推进战略性重组和专业化整合，推动国有资本增量向绿色低碳和前瞻性战略性新兴产业集团，这意味着未来基于绿色背景的国企间兼并重组应是大方向。

（三）严控高耗能高排放项目、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展

1、新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目严格落实等量或减量置换，严格执行煤电、石化、煤化工等产能控制政策。

2、坚决关停不符合有关政策要求的高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能，严格合理控制煤炭消费增长。

3、以煤电、钢铁、有色金属、建材、石化化工等排放量大的行业企业为重点，加强政策指导。

（四）统筹好“控能”与“控碳”的关系

93号文提出要强化能源消费总量和强度双控，严格能耗强度和碳排放强度约束性指标，探索增强能耗总量管理弹性，合理控制能源消费总量，坚决杜绝运动式减碳。实际上中央经济工作会议亦提出要立足以煤为主的国情，尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

（五）提升绿色金融支撑能力

绿色金融在实现3060目标方面大有可为。为此，93号文提出要积极发展绿色金融，拓展绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险业务范围，积极探索碳排放权抵押贷款等绿色信贷业务，并支持符合条件的绿色低碳产业企业上市融资和再融资，同时鼓励有条件的企业发起设立低碳基金。

四、国资委发文规范央企所属融资租赁公司

2021年6月10日，国资委发布《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规（2021）42号），对央企所属融资租赁公司给予进一步规范。结合最新发布的类金融机构新规来看（参见类金融机构手册（2021年版）），近期政策层面对融资租赁公司、商业保理公司等类金融机构并不友好，在稳字当头以及不出台紧缩性政策的背景下，还能有如此政策导向，足见政策层面的定力。

（一）回归租赁本源：大力发展直接租赁、规范售后回租

42号文提出融资租赁公司要回归租赁本源，立足集团主业和产业链上下游，大力发展具有“融资”与“融物”双重特征的直接租赁。同时明确要严格执行国家宏观调控政策，遵守行业监管要求，规范开展售后回租，不得变相发放贷款。这可能是因为售后回租本身更加注重融资、轻租赁，直接租赁更加注重租赁属性、轻融资，即有点类似打压售后回租的内涵。实际上现阶段融资租赁公司大多通过售后回租赁模式开展类授信业务。

（二）规范业务开展：完善尽职调查、不得虚构租赁物、强化资金投向管理

1、完善尽职调查、夯实承租人资信，落实增信措施，建立重大项目风控部门专项风险评估机制。

2、不得虚构租赁物，不得接受已设置抵押、权属存在争议、已被司法机关查封、扣押的财产或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物，严格限制以不能变现的财产作为租赁物，不得对租赁物低值高买。

3、严禁违规投向违反国家防范重大风险政策和措施的领域，严禁违规要求或接受地方政府提供各种形式的担保。

（三）推动融资租赁行业兼并重组：1家央企只能控股1家融资租赁公司

42号文提出央企要有所为有所不为，推动融资租赁行业进一步优化整合。

1、央企原则上只能控股1家融资租赁公司（不含融资租赁公司子公司）、控制2家及以上融资租赁公司应科学论证和统筹布局。对于业务雷同、基本停业的融资租赁公司应当坚决整合或退出。

2、对于参股的融资租赁公司股权应制定优化整合方案，对风险较大、投资效益低、服务主业效果不明显的及时清理退出。

3、新增融资租赁公司应当进行备案，集团管控能力弱、融资租赁对主业促进效果不大的央企不得新增融资租赁公司。

（四）加强对融资租赁公司的控制，杜绝内部人控制

42号文提出要加强对融资租赁公司的管控，杜绝内部人控制，意味着央企需要加强对旗下融资租赁公司的控制，使其在重大问题上与自身保持一致，这种控制主要体现在对“三重一大”事项以及董监高的派驻上。

同时42号文还要求将融资租赁公司管理纳入集团公司全面风险管理体系，定期组织开展风险排查、严格按照规定进行风险资产分类、提高租后管理能力、落实薪酬延期支付制度，发生可能引发系统性风险的重大风险隐患和风险事件应当在24小时内向国资委报告。

（五）加大融资租赁公司风险处置力度

1、对于逾期的项目，涉及金额较大、承租人资不抵债等情况的，进行展期或续签应当重新履行决策程序。

2、对于已经展期或续签的项目，应当采取特别管控措施，不得视同正常项目管理。

3、对于已经出现风险的项目，应当采取有效措施积极处置化解，不得简单进行账务核销处理，不得将不良资产非洁净出表或虚假出表。

五、关于央企的相关数据

（一）民企和中小企业是中国经济的活力源泉，而央企则是中国经济的领头羊。根据2021年11月公布的《关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》（自2018年以来每年的10月下旬公布当年国有资产管理情况报告）。截至2020年底，非金融国有企业的总资产和总负债分别为268.50万亿元和171.50万亿元。其中，央企和地方国企的总资产分别为94.00万亿元和174.50万亿元，总负债分别为62.50万亿元和109.00万亿元，资产负债率分别为66.49%和62.46%、国有资本权重分别为62.22%和86.11%。

（二）目前国资委体系内共有97家央企，具体见下表。

（完）

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（王治强 HF013）