高收入者也不愿多生？南开教授：建议把幼儿园阶段纳入义务教育！

几乎每一次人口数据的发布，都会在社会上引起广泛的关注和讨论。

1月17日，国家统计局发布数据显示，2021年全年出生人口1062万人，人口出生率为7.52‰，而65岁及以上老龄人口占比升至14.2%，为有统计数据以来最高。中国人口“高龄少子化”“深度老龄化”趋势继续加深。

人口是社会发展的基石，在国家逐步放开两孩、三孩政策后，部分育龄人群生育意愿并未明显上涨，给我国制定相关生育政策带来巨大挑战，为了让更多家庭“敢生”“愿生”，鼓励生育政策也应当做到措施更加精准。

当前我国支持生育的政策主要有哪些？发展历程如何？是否解决了生育率偏低的问题？国际上有哪些人口支持政策值得我们借鉴？

带着上述问题，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者对南开大学经济学院教授原新进行了专访。

原新 受访者供图

三孩配套支持政策

NBD：当前，从全国范围看我国已经出台的支持生育政策主要有哪些？这些措施对减缓出生率降低的趋势起到了哪些作用？

原新：几十年来，我国生育政策伴随人口形势不断调整。自2013年以来，生育政策的取向从紧缩型转向适度宽松型，陆续出台了多个相应的综合性配套政策。

2013年，党的十八届三中全会公布实施“单独两孩”政策。

2015年，党的十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，满足了家庭生养两个孩子的意愿。政策实施后，出生婴儿中二孩占比和二孩总和生育率出现明显提升。

紧接着，《中华人民共和国人口与计划生育法》（2015修正）于2015年12月27日发布。当年12月31日中共中央、国务院发布了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，对落实全面两孩政策作出了具体部署。

2021年5月31日，中共中央政治局会议决定“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。

同年7月，中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式公布，明确实施一对夫妻可以生育三个子女政策，取消社会抚养费等制约措施，清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。

8月20日，全国人大常委会表决通过关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。

单独二孩和全面两孩政策，强调的是政策的宽松性，政策颁布之前实行了长时期的紧缩型生育政策，颁布后意味着生育孩子的数量从强约束走向了有限的约束，即适度宽松性。

三孩政策的调整和前两个政策不一样，它既进一步放宽了生育限制本身，同时更增强了生育政策的包容性。中共中央、国务院出台的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》, 就是要重点解决“敢生”和“养好”的问题。

分析中共中央、国务院的一系列决策措施和规划，既有原则性、战略性的安排，指明了不同发展阶段的人口和生育重点任务，又有细化到了操作层面的具体任务部署。如果三孩生育政策及其配套支持措施能够有效落地，把目前约1.3的总和生育率提高到1.5或1.6，“十四五”期间出生人口数量保持在1000万人左右还是有希望的。

2011-2021年全国人口数及自然增长率

图片来源：国家统计局

建议对育儿假和生育补贴

设立适当的标准

NBD：当前我国鼓励生育的政策还有哪些短板有待完善？

原新：任何一项社会公共政策都可能存在利弊两方面，一个社会公共政策的出台，不可能全都是利没有弊，只要利大于弊就行。

首先，拿生育假来说，现在很多地方为了鼓励生育纷纷把产假延长，对孩子的培养、亲子家庭的关系维系、孩子健康和母亲身体的恢复等都有很多好处，但最大的负面效果可能是女性再回到工作岗位的权利可能会受到很大影响。

所以产假并不一定就是越长越好，在延长产假的同时，鼓励政策可以在家庭与工作的平衡方面去做更多的考虑。

其次，政策还要考虑如何减轻社会竞争的压力。比如很多中高收入人群经济压力并不太大，但也很少生育孩子。

我最近给一些企业的管理层进行人口形势专题培训时观察到，学员一般都是有一定经济实力的高收入者。在30至40岁的女性中，有两个孩子的比例不到一半，鲜有三个孩子，还有一些没有孩子。这些学员告诉我不是养不起孩子而是不敢生，因为社会竞争和企业竞争太激烈了。

第三，在文化层面上要塑造生育友好型舆论环境。现在对整个婚恋、家庭和孩子偏正面效应的宣传太少，所以很多年轻人结了婚也选择当丁克，这样的人群越来越多。

在一些问卷调查当中，年轻人对养儿防老、传宗接代、姓氏传承这些方面越来越缺乏兴趣。在年轻人的心目中，对家庭这种传统文化上的认知已经发生了变化。

从另一个角度来说，家庭的功能也在不断弱化，而国家公共服务体系的构建和能力越来越强大。所以可能导致家庭原有的一些功能比如养老，现在无需在家庭内部解决，而是可以通过社会化、市场化的服务中去寻求解决。

第四，在税收和住房上，此前全面两孩政策执行以来出台的个人所得税减税政策，我觉得力度还可以再加大一点，比如对不同数目的孩子，提出更有针对性的个人所得税减免措施。还有在购房和廉租房等相关规定上，可以向多孩家庭倾斜。

图片来源：新华社

第五，在教育方面，建议延长9年义务制教育的期限至12年，把幼儿园的三年教育期也纳入义务教育里，在一些经济条件更好的省份，义务教育还可以再拓展到高中，即增加到15年，也就是把高等教育之前的所有教育阶段都覆盖到，由此可以切实缓解年轻人的养育压力。

此外，我还建议对育儿假和生育补贴设立适当的标准及标准之上的浮动空间。因为现在各地做法不一，显得比较混乱，容易造成新的社会矛盾。

NBD：有网友反映当地出台了育儿假等鼓励生育政策，然而所在企业并不支持此项政策。如何平衡政策发布和落地执行之间的矛盾？如何激发用人单位执行各类鼓励生育措施的积极性？

原新：实际上在全面两孩政策执行过程中，就已经出现了类似的现实问题。

我们首先要加大普法的力度，培养企业的法律意识。

其次我们要鼓励企业积极承担社会责任，但延长产假、设立照护假对企业造成一定的成本压力，是否要百分之百都让企业来承受，能否有其他激励措施，这都可以考虑。

建议国家在税费和用人制度上，给予企业一定的政策倾斜和照顾，来弥补企业在这方面的部分损失。也就是既让企业能够去承担一些社会责任，同时政府也需要减轻一些负担，大家共同把这件事情做好。

建议借鉴他国延长义务教育年限的政策

NBD：下一步，在现有政策措施的基础上，如何才能更好地对症下药，出台更具系统性的激励措施？您有哪些建议？

原新：我认为首先要问需于生育者，真正了解生育人群的需求，在此基础上，根据国家和地方的财力以及公共治理的水平等来量力而行、尽力而为。

比如生育津贴，有的地方实行生第三个孩子一个月给2000元补贴，在广东浙江这些比较富裕的地方财政还可以支撑，但是在一些边远地区贫困地区不一定能发出来，这有可能会造成新的社会矛盾。所以具体数额要根据地方的财政和群众的需求来定。

其次，公立托儿所和幼儿园的建设应该要跟上。我国每年出生1000万以上的孩子，这是一个巨大的市场和公共需求，存在的短板应该要补上。

再次，在就业方面，要关注对女性合法权利的保护，应该在法律政策和激励措施方面有一些具体的安排，兼顾女性家庭与工作的平衡。

第四，根据调查，我国50%~70%的孩子都是由祖父母辈的老人参与照顾，因为老人帮忙带孩子是家庭私领域的代际互惠，没有法律和政策规定老人有义务必须去带孩子。所以建议政府承认这样的带孩子方式也是一种社会贡献，在经济上可以考虑给予一定的补贴，在精神上给予鼓励，此举也可以减轻公立托育机构的负担。在新加坡等国家，老人帮助带孩子是能得到一定补贴的，我国也可以考虑建立类似的制度来肯定这种贡献。

第五，现在晚婚晚育成为大趋势，女性的平均初育年龄一般在27~28岁左右，再生第二个孩子很多都在30岁以上了，所以生育技术方面的服务一定要有保障。比方说免费的孕前健康咨询、孕前优生优育的技术服务、孕检，以及生产的住院分娩等津贴，在经济、技术和心理服务方面进行必要的支持。

还有非常重要的一点，即育龄人群的生殖健康服务一定要完善。我国每年有大约900万的人工流产，人工流产的低龄化现象明显，这也反映出对全人群的生殖健康服务还要加强。

NBD：从国际上看，各个国家的生育支持政策大体可以分为几类？目前起到了怎样的成效？这些措施对我们有哪些借鉴意义？

原新：总结起来大致有四类。

首先是家庭支持政策，核心就是女性或者生育者家庭和工作的平衡，对女性产后的工作对接上做得比较到位，比较典型的就是法国的家庭支持政策。

在欧盟，政府通常高度重视家庭以及对家庭福利的投入，如德国在1995年设立德国家庭事务、老年人、妇女和青少年部，英国于1997年在内政部中设立专门的家庭政策单位等，专门负责家庭福利、家庭支持和家庭保护等方面事务。

第二是现金补贴政策，包括生育津贴、儿童津贴、产妇津贴、托育津贴、父母津贴等对生育行为的激励效果都很明显。如新加坡新生儿都能拿到政府的现金补贴，即“婴儿花红”，补贴标准随孩次增加而增加，此外还有托儿津贴、幼儿津贴等。

再如俄罗斯2007年实行对多孩家庭提供现金补贴，即“母亲资本”项目，效果显著。2015年瑞典的家庭福利开支占了全国GDP的3.5%，其生育率也达到1.85左右。

第三是税收减免，随着鼓励多生孩子的政策，很多国家都不断提高缴纳个人所得税的基准线。新加坡除了现金补贴外，在税收上还有很多优惠，如子女免税额度、在职母亲的子女估税减扣等。

第四在托育方面，有些国家从托儿所一直到大学都实行免费政策，比如日本推行学龄前教育免费，而整个欧盟国家大概1/3以上的孩子都可以得到托儿所和幼儿园的照顾。

从现阶段来说，我认为值得借鉴的是打造公立的托儿、幼儿托育机构，以及尽快落实延长义务教育年限政策。另外在税收住房方面，希望对多孩生育家庭的优惠政策能够尽快建立起来。

但我国在借鉴这些经验的同时要量力而行，并且在学习的过程中一定要本土化。

记者|李明明

编辑|段炼 陈旭 王嘉琦

校对|何小桃

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（董云龙 ）