2021年是数字经济领域反垄断的强监管年，也是监管规范完善之年。相关立法、法规、规范性文件密集出台，规则的空白和漏洞在逐步填补，数字法治框架逐渐确立，反垄断监管轮廓逐渐清晰。
从中央到部委，发展和监管规范数字经济的态度旗帜鲜明。随着我国反垄断监管的轮廓渐渐清晰，全方位、多层次、立体化的监管体系加速构建。
去年，南财合规科技研究院推出《互联网反垄断与投资影响报告（2020）》，引发业界和资本市场关注，大量互联网公司与投资机构垂询。近日，南财合规科技研究院在去年工作基础上，进一步深入研究，结合去年反垄断监管趋势与市场演变，推出《互联网反垄断与投资影响报告（2021）》（以下简称《报告》），聚焦国内外反垄断的立法修法、执法监管、典型案例、企业影响，详细解剖2021年在互联网领域发生的监管水温变化以及互联网底层逻辑的变革，从政府监管、企业合规、投资影响等方面给出建议。
针对反垄断监管，《报告》建议，监管部门应增加执法专业性，升级执法工具；协同管理，避免执法竞争；执法司法加强衔接，统一标准。
中国平台治理框架搭建
2021年法律法规、政策文件出台密集。
《关于平台经济领域的反垄断指南》系我国第一部官方正式发布的、专门针对平台经济领域的反垄断指南。《报告》指出，指南用了大量笔墨对数据和算法的运用进行判定，算法合谋需警惕。同时，直击“二选一”“大数据杀熟”问题，进一步明确VIE架构企业并购需申报。
如何为平台企业配置相应的权利义务与责任，成为反垄断重要课题。2021年10月出台《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》相互联系，对此进行回应。《报告》针对两份文件关于平台分类分级监管思路进行分析，厘清平台分级分类分配责任与超大平台经营者开放生态的必要性。
2021年10月19日，《反垄断法（修正草案）》首次提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议。《报告》指出，从《反垄断法（修正草案）》可以看出，国家正在全面应对新型限制竞争行为，“轴辐协议”或成未来关注焦点，民生、金融、科技、媒体投资并购重点审查，对违法实施经营者集中处罚力度拟大幅提高。
在互联网平台反垄断这一趋势上，环球同此凉热。《报告》同样关注到，2021年，美国、德国、韩国、欧洲等多个国家与地区加快反垄断立法与修法进程。对于企业滥用市场支配地位、违法实施经营者集中等垄断行为进行更严厉、更全面的规制，对中国反垄断立法具有启示意义。
反垄断执法力量升级
2021年一场持续的反垄断风暴在全球掀起，对平台巨头的约束规范已成为各大司法辖区的共识。多家平台巨头2021年吃到巨额罚单，并且不少执法案例极具典型意义，为平台监管提供了参考依据。
阿里、美团因实施“二选一”垄断行为被国家市场监督管理总局分别罚款182.28亿元、34.42亿元，虎牙斗鱼合并被叫停，多家平台巨头领到违法实施经营者集中行政处罚罚单……2021年平台反垄断交出了沉甸甸的“成绩单”。
《报告》指出，中国的反垄断大案陆续落地，监管态度果决严厉，执法手段也呈现出穿透式、多元化特点，中国的监管模式逐渐确立，体现出经营者集中关注度上升、滥用市场支配地位典型案例多等特点。
海外最引人关注的便是四大科技巨头面临的反垄断监管。谷歌滥用市场支配地位被多国处罚、苹果遭遇全球诉讼与调查、亚马逊“自我优待”被罚11亿欧元、脸书因广告业务受监管……2021年，多国反垄断监管机构的执法通过调查、诉讼、处罚等多种手段对垄断行为加以规制。
除却反垄断执法，推动互联网领域的规范发展，需建立全方位、多层次、立体化监管体系。《报告》指出，2021年中国探索平台治理新解法，如市场监管通过召开行政指导会引导企业自查、使用行政指导书要求企业报送合规报告等手段创新监管方式，行业监管如工信部推动“互联互通”、交通运输部持续推进反垄断等敦促互联网生态向好。海外则在平台经济领域掀起了向前置式反垄断监管转变的浪潮，如美国、澳大利亚通过调查报告助力监管，英国为加强监管机构间的合作而探究执法合作方案等。
随着对平台巨头的强监管，增加执法力量、提高执法针对性、完善执法工具变得迫切。《报告》分析，2021年中国国家反垄断局成立彰示着反垄断的决心，执法体系得到强化和完善，反垄断执法资源进一步集中；国家市场监管总局的竞争政策与大数据中心成立，监管力量进一步充实；公务员编制的扩容、地方争取反垄断执法授权试点资格，均为执法力量“添翼”。海外各国则在2021年加快平台经济反垄断细分化，从监管组织架构、机构要员调整等多方加强行业监管能力，如美国多个被誉为“巨头克星”的学者任职反垄断监管机构，德国、韩国等开辟针对数字平台的监管部门也入局这场全球范围内的反垄断浪潮。
南财反垄断监管建议：
相比于西方国家漫长的执法周期和来回拉锯的诉讼，我国反垄断执法更为快速。2021年密集、常态的执法表明了“加强反垄断和防止资本无序扩张”的决心。
十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（简称《决议》）强调，强化市场监管和反垄断规制，防止资本无序扩张，维护市场秩序，激发各类市场主体特别是中小微企业活力，保护广大劳动者和消费者权益。可见对市场反竞争行为的规制、反垄断的推进将持续推进。2022年需在2021年的“肩膀”之上，进一步提升监管科学性、专业性，多部门协同管理、形成合力，依法制止和打击平台领域垄断行为。
1.增加执法专业性，升级执法工具
相比于传统的垄断行为，数据、技术、算法等提高了识别和认定平台经济领域的新型垄断行为成本，执法机关应不断提升理论研究、数据分析、技术支持能力，完善、升级执法工具，可搭建数字市场风险监控平台，基于人工智能、大数据技术对异常市场行为进行主动监测。避免干预不足与干预失误，推进专业化、规范化、常态化监管。
监管部门应进一步健全事前事中事后规制链条，推动监管由事后向事中事前延伸。完善市场竞争状况评估制度，推动构建风险监测预警体系。为平台监管提供中国解法，促进平台经济规范发展，提高国家竞争新优势。
中央经济工作会议提出为资本设置“红绿灯”。相关部门应更好地平衡资本产生的利弊影响，反垄断执法部门必要细化资本扩张相关规则，比如经营者集中审查环节构成控制权的战略性事项与不构成控制权的保护性事项的区分标准，滥用市场支配地位中掠夺性定价的认定要件等。
2.协同管理，避免执法竞争
平台经济涉及双边或多边市场，提供多种商品或服务，横跨多个行业，业务场景更为复杂，需多元化监管共同规制平台竞争行为。
针对平台监管，应警惕多个监管力量介入而导致的“九龙治水”情况，也要避免卸责推诿的现象。应优化行业监管与反垄断执法的分工，各监管力量需明确监管范围和统一规则，加强分工合作与协调配合，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，需为平台企业提供可预期、可操作的合规方向，减少市场不确定性，稳定企业心态。
3.执法司法加强衔接，统一标准
随着中国互联网的高速发展，互联网领域的反垄断诉讼案件也日益增多。尤其是在反垄断执法步入常态化后，执法机构做出的处罚，也可作为反垄断司法的支撑，相关主体依据行政处罚决定提起反垄断索赔的诉讼接下来可能也会呈现活跃态势。
未来应加强反垄断执法和司法的衔接，促进行政执法标准和司法裁判标准统一。司法机关与竞争执法行政部门加强信息交流与互相学习，完善平台治理体系，共同推动形成对垄断和不正当竞争行为的高效监管机制。
（作者：王俊,张雅婷 编辑：曹金良）
（王治强 HF013）
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