今年为何重设GDP目标（6%）？

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今年“两会”，国务院是否重设年度经济增长目标备受外界关注，如今答案揭晓：“今年发展的主要预期目标是，国内生产总值增长6%以上”。

大疫之年，国务院罕见未提经济增长目标，把工作重心放在保就业、保民生及扶贫脱困上。今年两会前夕，一些经济学家建议以后不再设置经济增长目标，将政府重心放在就业、民生与高质量发展上。

如今欧美国家的政府几乎都不设置经济增长目标，他们无法对经济增长负责，而就业是政府工作的第一任务。

中国为何今年重设经济增长目标呢？

本文探索经济目标与民生、改革、增长之关系，揭示转轨时期的中国经济增长的内在逻辑。

本文逻辑

一、经济目标：是否设立？

二、就业民生：如何保障？

三、经济增长：如何实现？

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01经济目标：是否设立？

到底要不要设置经济增长目标？

在自由市场中，经济学家普遍不主张设置GDP增长目标。张维迎教授在五年前便呼吁取消GDP目标，认为GDP目标是计划经济时代的产物。

前苏联开启了计划经济模式，以五年为期推行五年计划。历年来，中国延续了这一政策，制定五年经济发展计划，设立一系列经济增长目标。

反对设置经济增长目标的理由并不复杂，在一个市场经济体中，国家经济增长是无数市场主体，包括企业家、工人、工程师、个体户等共同作用的结果；是技术创新、市场交易、社会组织及经济政策复杂作用的结果。

根本上来说，市场是一个自发秩序，不是一个由中央权力主导的经济体系。任何个人、组织都无法确定经济目标，无法决定经济增速，也无法控制经济的不确定性。

不设立经济增长目标符合奥派一整套经济学理论。当年米塞斯与兰格大论战时，米塞斯认为计划经济的问题在于缺乏价格体系，无法做货币核算：“便无所不知、无所不在和无所不能，因为没有货币核算， 他也无法做到使生产符合消费者的需要。”【1】

后来，哈耶克从知识分散、自发秩序出发，推导出国家无目标理论（并非不作为）。他认为，国家这一强制性力量与过去的部落统治方式最大的不同，使它没有必要再为整个共同体制定统一的目标并集中财富去实现这一目标。现代政府“普遍的、无目标的抽象行为规则取代了共同的具体目标”，“以此保护个人的自由领域不受他人的强制或侵犯”。【2】

在自由市场经济中，经济无目标论或国家无目标论是完全成立的。但是，中国目前还不是一个完全自由市场经济体。

中国改革开放四十年到现在依然是一个“转轨型国家”。转轨型国家与自由市场最大的区别是，大量的资源集中在政府手上。政府对经济信息及资源的掌控力很强，经济增长依赖于政府释放更多资源与市场权力。

在转轨型国家，政府是经济增长的源动力。只有政府打开资源闸门，市场才能够发挥作用。如果政府不批这块土地，这块土地资源就很难增值，无法盖工厂、建办公大楼；如果政府不放开价格管制，商品经济就很难兴旺，外资及技术难以进入国内市场；如果政府不破除行政垄断，私人资本则无法进入该领域投资。

这并不是说政府在经济增长中起到多大的作用（企业与个人才是经济增长的核心力量），而是政府掌握着大部分资源与市场权力，包括土地、资本及经营许可权等。过去四十年，经济持续增长的过程，也是政府资源对外释放、市场逐渐形成的过程。

改革开放以来，中国经济增长的第一动力是官僚激励体系。这套以GDP为核心的考核体系，促使政府不断地释放资源。久违的市场才逐渐在江浙的乡镇与广东的特区恢复与兴起。

2008年，为答谢诺贝尔奖经济学家科斯组织的中国改革问题研讨会，张五常撰写《中国的经济制度》，指出以县际竞争为代表的地区间竞争，是中国改革开放以来经济迅猛发展的根本原因。在他看来，县际竞争机制的核心在土地的利用上，尤其是土地使用权的自由转让上【3】。土地资源松绑，市场才可能兴起，张五常亲自参与了这场土地市场化改革。

值得注意的是，张五常先生的县际竞争机制不能算是什么经济学理论，只能算是中国改革的经验总结。在八九十年代，中国实行财政包干制，官员以经济指标为政绩考核，各级政府努力招商引资，批租土地，兴建工业园区及基础设施，想办法提高当地的财政税收和经济效益。

这就是我们经常说的唯GDP论。县际竞争机制下的GDP政绩考核，很大程度上释放了政府手上掌控的资源和权力。更多的原本政府控制的土地兴建了产业园区，更多的垄断领域向社会资本开放，更多的外资及技术引入中国。

以GDP为考核的官僚激励体系，是释放资源，解除管制，打破垄断，促进市场兴起的重要动力。

图：转轨国家的资源配置与经济目标，来源：智本社

从历史的角度来看，从经济计划时期到转轨经济时期，再到市场经济时期，资源集中度不断下降，目标考核也在发生变化：

在计划经济时期，国家掌控了大部分资源，政府需要非常全面而详细的经济计划和目标。但是，米塞斯从货币核算的角度论证了计划经济不可行。

在转轨经济时期，经济目标的作用是倒逼改革，释放市场资源。GDP考核和财政包干制倒逼各级政府相互竞争，将各类资源及权力下放给市场，把舞台重新交给市场，让企业及企业家各显神通。

这个逻辑是：先激励官员，释放市场资源，然后才有可能激励企业家、科学家及广大劳动者。

到了转轨经济后期，经济目标逐步转弱，国家治理目标不断强化，主要包括法治体系、民生福利、公共用品等。

只有到了真正的自由市场时期，政府完全退出市场，国家才能推行哈耶克主张的“国家的无目标性”。此时资源集中度相对较低，政府掌控力度有限，制定经济增长目标既无力又无效。政府的主要目标是提供公共用品，提高社会福利，降低交易费用。

有没有明确的标志？

这不太容易找到明确的标志或时间节点。但是，可以从一个角度来判断，那就是市场准入。如果大部分市场，包括电信、银行、土地等，都向社会资本开放，国有资本没有特权，没有特殊的行政准入门槛，那么经济增长目标可以退出，国家可以进入无经济目标阶段。真正的垄断是限制竞争，当大部分市场都已实现自由进出、公平竞争，这意味着政府将大部分资源与权力让渡给了自由市场与公民社会。再设经济增长目标，既无条件，也不可行。

而当下的中国还没到这个阶段，大量资源还未进入市场，尚未被激活，尚未发挥经济价值。中国还是一个转轨型国家，正处于全面深化改革的关键时期，仍然需坚持以经济建设为中心，重拾基于GDP长效考核的官僚激励体系。维持一定的经济增长目标，是倒逼改革，释放资源，促进持续增长的动力之源。

前些年，中国媒体批判唯GDP论，试图降低GDP考核压力。若GDP长效考核机制被打破，又无法建立更加科学的官僚激励机制，这无疑不利于继续深化改革、破除资源垄断与行政垄断，也不利于保持经济增长、家庭增收与民生福利保障。

02

就业民生：如何保障？

唯GDP论有没有问题？

肯定有问题，而且越到后面，自由市场越发达，唯GDP的问题越突出，尤其是对就业民生的保障不足。

去年，大疫之年，中国经济受挫，全球经济不确定性延续，一方面不容易确定经济增长目标，另一方面以底线思维聚焦于民生目标。

但是，GDP增长与就业民生不完全冲突。

一方面，就业增加与民生保障，是以经济增长为前提的。

通常，失业率与经济增速呈负相关。根据奥肯定律，经济增速下降，失业率增加。通常，GDP下滑两个百分点，失业率上升一个百分点。人民大学副校长刘元春认为，GDP增速4%才能达成城镇调查失业率为6%的目标。

另一方面，经济增长目标与就业民生目标可以同时存在，尤其是到了现在阶段，必须同时设立。

今年国务院确定了一组目标，除了国内生产总值增长6%以上，还有城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；进出口量稳质升，国际收支基本平衡；单位国内生产总值能耗降低3%左右；粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

反过来说，如果不设增长目标，以就业民生为目标，我们看情况会怎样？就业民生目标能否倒逼经济增长？

我们先看一组数据分析：

最近十年，中国GDP增速逐渐下降，从2010年的10.64%下降到2019年6.1%，十年下降了4.5个百分点。按照奥肯定律，这十年，中国的失业率应该增加2个点以上。但是，中国的城镇调查失业率并没有下降：2010年到2015年城镇调查失业率均为4.1%。2016年开始不升反降，到2019年城镇调查失业率下降到3.6%。

这说明中国的失业率与经济增速之间并非是“平滑”的。这样，刘元春教授所说的要确保6%的城镇调查失业率目标，GDP增速需要达4%，就未必成立。结果正是如此，去年增速在4%以下（2.3%），但是就业目标却完成了。这是怎么回事？

我讲一个很著名的故事。经济学家弗里德曼曾经有一个勺子挖运河的故事。上个世纪90年代，经济学家弗里德曼在亚洲考察时偶然来到一个工地。弗里德曼发现工人们在用铲子挖运河而没有使用重型机械，他感到很奇怪，便询问了当地的官员。官员回答说：“用铲子是为了创造更多的就业。”

“噢，原来是就业计划，我还以为你们是在修运河呢。” 弗里德曼说道，“既然是想创造就业，那别用铲子了，用勺子挖吧。”

用铲子或勺子挖运河，可以降低失业率，政府因此可完成就业目标。国企雇佣一些大学生，政府部门雇佣一批协警、临时工城管。同时，财政刺激搞基建，雇佣一批工人挖路、修桥。

但是，从经济学的角度来说，这种低效的就业属于失业——隐性失业。

隐性失业的概念，是经济学家琼·罗宾逊首先提出来的，主要指劳动生产率极为低下的就业或者半就业半失业。比如国有企业中的冗员，人浮于事、无所事事，其实属于隐性失业。我们很难确定央企、国有企业、事业单位及政府部门存在多少隐性失业。

有人说，国有企业的职责就是在经济不稳定时稳经济、保就业。但其实，这种方式既不能稳经济，也不能保就业。真就业能够带动经济增长，“假就业”则未必。根本上来说，这群人并没有就业，依然处于失业状态，只是用财政供养着。这就是表象与本质的区别。

所以，确保民生目标未必能够倒逼经济增长。如果追求就业率的方式不恰当，可能反而阻碍了经济增长及技术创新。

那么，在追求经济增长的同时，就业该如何保障？

现代政府在解决失业问题上已经有一套成熟的方案，主要是公共用品，即失业援助（如失业金）和职业培训。

失业援助和国企供养，都需要花费财政预算，哪个更划算？

国企供养隐性失业者，可能会进一步恶化国企内部的竞争体系，降低国企经营效率，造成更大规模的冗员，不利于国企市场化改革。

所谓“市场的归市场，凯撒的归凯撒”，失业援助走得是公共用品渠道，不会破坏市场竞争规则。政府建立社会保障系统，失业者领取失业金，有助于其在市场中重新就业。

有人问，如果失业者领取失业金，会不会像国企一样养懒人？

失业金的一部分是失业者自己缴纳的，以应不时之需。失业者有失业金维持生活，可增加其在就业市场中的自由选择度，提高劳动力配置效率；同时，失业者可参加技能培训，提升就业能力。

通常，若有失业金作为基本保障，失业往往是劳动力自我调整、修复以及寻求突破提升的阶段。这也是市场自我调整的一部分。罗永浩加入直播带货大军虽有些别扭，但也算是从锤子创业失败中走出来寻求新突破。

政府需要完善失业保障体系，加大对失业金以及职业培训的投入。

我们再回过头来看，保障就业民生等目标的完成，不一定能够带来经济增长，有时可能是相反的结果。“勺子”解决就业问题，恰恰说明，太多资源集中到政府手上，政府可以通过财政、土地和国企资源实现就业目标，但这并不利于经济增长和社会民生。

改革开放以来，中国各级政府都有一根经济增长的“弦”。如果将这根“弦”放下，由发展思维转向守成思维，由经济增长目标转向保障性目标，改革动力将衰退，难以再释放资源及权力释放。

经济学家樊纲说：“经济保持稳定的增长是解决一切问题的根本出路。”我并不反对就业民生目标，甚至始终要明确的是：经济增长是手段，是保障民生之根本。

03经济增长：如何实现？

如果设立经济目标，再搞经济刺激怎么办？

为了追求经济增长，而大搞经济刺激，再推高房地产泡沫。这可能是唯GDP论最大的危险，盲目追求经济增长最大的危害。

其实，经济目标不是不能设立，关键是看用何种方式达成。

如果靠货币刺激，低效基建及房地产拉动，这种GDP增长不要为好。低效基建、低效GDP与隐性失业，本质上是一样的。好比反复修路，失业率下降了，GDP数据上去了，但效益低下，甚至浪费财政与资源。

2020年1-4月，全国50大城市卖地收入合计达1.22万亿，同比上涨10.3%。其中，有21个城市的卖地金额同比增加100%以上，南阳市、北京市卖地金额同比增长逾1000%。

若在经济增长目标上施压，地方政府倾向于卖地获取财政收入，然后扩张财政，加大政府投资，以完成经济目标。事实上，大疫之年，没有经济增长目标，这种情况也发生了。

这其实不是经济目标的问题，而是货币政策及央地财权事权不匹配的问题。

各地方政府设置经济目标的前提是，不搞大水漫灌，实行适当的货币政策及货币政策。

在朱总时代，货币闸门守得很紧，地方政府想要增加收入，完成经济目标，没有捷径，只能靠改革开放，只能靠放权让利，只能靠招商引资。这就是政府目标与地方经济相一致。

1993年，海南地产一度火热，朱总及时出手打压，杜绝了地产泡沫向全国其他城市蔓延。

1994年分税制改革后，央地财权事权不匹配的问题开始出现，拮据的地方政府开始谋求卖地增收。

1998年房改，2003年国有土地拍卖入市，此后房地产市场一日千里。从1998年到2008年，政府的土地财政收入不算太高。换言之，当时各级政府完成经济目标，实现财政增收，依然得靠改革开放、招商引资。

图：1978年-2018年广义货币、经济目标与经济增长方式，来源：智本社

2008年金融危机，全球货币闸门大开，政府救市成为了主旋律。此后，房地产成为中国经济的增长动力，土地财政成为了地方政府主要的收入来源。

2019年，政府对土地财政的依赖度极高，广州、武汉、南京、郑州、杭州、成都、东莞、西安、昆明、太原、青岛等15个大城市的土地依赖度超过70%。其中，杭州、广州、昆明、南京超过100%。

如此，经济目标越高，土地财政的势能越强，越是与经济转型升级、社会民生背离。

经济学家道格拉斯·诺斯研究发现，在16世纪后，欧洲主要国家处于转轨期，政府如何解决财政收入决定了这个国家的前途。

通常，政府有两种方式解决财政收入：

一是建立一套规则，使垄断租金最大化；

二是降低交易费用使社会产出最大化，政府税收收入增加。【4】

垄断租金，如通过无限制的征税垄断权增加税收收入，通过国有土地资源垄断权长期收取租金，通过央行的货币发行垄断权直接印钞为政府融资。

2020年5月争议颇大的财政赤字货币化，为什么会有如此多的经济学家反对？因为一旦财政赤字货币化融资合法化、常规化，政府可以轻松获得垄断租金收入（印钱），便容易失去改革与经济发展的动力。一旦政府的主要收入来自垄断租金，政府的目标便与经济增长、社会福祉的目标发生背离。

诺斯发现，16世纪后的法国、西班牙的王权强大，国王掌握征税权可获得垄断租金，阻碍了这两个国家向自由市场转型。后来，路易十六因向第三阶级征税而引爆了法国大革命。西班牙则在“价格革命”中衰退。

英国、尼德兰面临同样的财政问题，但因其王权尤其是征税权受限，难以获得垄断租金，只能靠破除市场障碍，开放港口与市场，发展自由贸易和工业产业，才能扩大税收收入。如此，英国、尼德兰王室的目标与国家的转轨目标、经济增长是一致的。

城市的土地，用于搞房地产和招商引资发展产业，都可以增加政府的收入，但给社会民生带来完全不同的结果。前者是刺激性手段，获取土地垄断租金；后者是改革性手段，政府、经济与社会民生皆受益。

如今，是不是出现第三种增长方式民生性增长？

图：转轨型经济三种增长方式，来源：智本社

我们来看这三种增长方式：

去年一部分经济学家提出刺激性增长，另一部分则反对，提出改革性增长。还有一些是中间派、理想派，提出轻松减肥之法，用刺激性保增长，用改革性谋发展。

事实上，改革性与刺激性本是对立的，刺激性政策定然伤害改革。政府可获得巨额的土地财政或财政赤字货币化融资，自然失去改革的动力。

刺激性增长的不可持续性及危害性，不论从理论上还是从事实上，都已经得到了论证。持续的经济刺激带来低增长、高泡沫、高负债及贫富差距。去年，中国没再施加经济目标的压力，或许正是担心，刺激性势能将带来更加严重的经济后果。

大疫之年，休养生息，恢复元气，未尝不可。从目标导向来看，财政安排倾向于社会民生。但是，民生性增长缺乏持续的动力。

处于转轨时期的中国，处于改革深水区的中国，处于国际关系骤变的中国，改革更不能停。未来，中国进一步对外开放，扩大金融开放，改革是应对一切挑战的根本之法，是降低资产堰塞湖、人民币汇率风险的根本之法。

总结起来是目标需明确，手段需改变。

去年主要任务是保民生，但经济目标这根“弦”不能松。经济目标是改革开放以来的目标考核，是政府政策改革、招商引资、发展经济的激励政策。去年，政府未公开经济目标，不清楚内部是否设有经济目标，不确定今年是否恢复设立经济目标。

大疫之下，最能增强市场信心、振奋国人的是大刀阔斧的改革。

李总在政府工作报告中提出资源要素市场、国有企业等改革。若农村集体土地、限制性竞争行业这两大领域能够有实质性的改革，可激活万亿级市场规模，提升内外资的投资预期与国人的消费预期。

但是，设立经济目标的前提是杜绝垄断租金，守住货币闸门，严控土地财政，将政府的目标调整到与经济增长、社会民生相一致。

参考文献

【1】社会主义，路德维希·米塞斯，中国社会科学出版社；

【2】致命的自负，弗里德里希·哈耶克，中国社会科学出版社；

【3】中国的经济制度，张五常，中信出版社；

【4】制度、制度变迁与经济绩效，道格拉斯·诺斯，格致出版社。

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