三孩生育新政来了，但它真正起效，恐怕需要二三十年

编者按：本文来自八点健闻，作者：方澍晨、陈广晶，创业邦经授权发布。

就在昨天，“三孩政策”——一对夫妻可以生育三个孩子的人口政策正式出炉。

这个人口政策的调整，可谓“神速”，第七次全国人口普查数据公布后20天，中国的人口政策就出现了一个重大转向。

但从某种意义上来说，这是一次迟到的调整。毕竟，中国的生育率在近30年的时间里低于2，无法维持人口更替的正常水平。在最新的人口普查数据中，中国的生育率已经跌至1.3——在全球生育率最低的国家之列。

更不乐观的是，人口问题一旦出现，意味着解决人口问题的最佳时机已经过去了——这是人口发展的内在规律。

携程公司的创始人、人口学家梁建章提出的生一个孩子奖励100万的政策建议虽然显得有点惊世骇俗，但确实从一个侧面反映了提高生育率、扭转人口趋势之难。

鼓励生育的政策需要长期实施才能显示出一些效果。

纵观全球多个经济体，在金钱，政策，环境，文化等多方面作出巨大努力的几十年后，有部分国家的生育率开始有微小的进步；还有部分国家或者地区，生育率和女性的生育意愿仍然不见起色，一路向下。

在中国，这一次，要想止住生育率下降的颓势，需要经过几代人的努力呢？

哪怕在生育最友好型的社会

生育率的提高也是极为脆弱的

北欧可能是对女性生育最为友好的社会。

在瑞典，育儿假18个月——480多天。

育儿假期间，瑞典社会保险局会为他们支付超过80%的薪水。孩子1岁多即可以进入公立的托儿机构。学费与父母收入挂钩，最高约合人民币每月1100元。

瑞典的公司通常会为员工的育儿生活提供一定便利。孩子12岁以前，父母每年有最多120天的“孩子病假期”。在首都斯德哥尔摩，“晚高峰”出现在下午4点多。

爸爸们通常会承担大量家务和照顾孩子的工作。

整体而言，以瑞典为代表的北欧国家的鼓励生育的政策 “工具包” 包括四个方面:

经济补贴——每月发放的育儿津贴（在2014年，瑞典每个月发放的津贴合人民币近1000元）；一次性奖励 (孩子出生、上学的补贴)； 孩子成长各阶段的教育、医疗服务补贴；住房补贴等。

良好的社会支持系统——瑞典规定，地方政府有责任为12岁以下儿童提供全天候的托育服务，除了提供一定时间的免费托育服务外，在向个人收费时也有政府补贴。

鼓励平衡工作和家庭的政策—— 延长夫妻的育儿假假，瑞典的育儿法定假期18个月，同时还鼓励夫妻共享育儿假。

对女性友好的社会氛围——反歧视立法，保障就业性别平等。

当然，以上的福利政策都是有代价的，瑞典超过3%的GDP支出用于育儿福利，在欧盟国家中也是占比最高之一。

同时，瑞典的总和生育率也是发达国家中的“优等生”，近年始终保持在1.8左右。

过去几十年间，瑞典的生育率可谓“过山车”。

70年代末期，该国的出生率降低到1.60左右。政府就采取一系列措施保障孕妇权益，鼓励生育，比如提供免费医疗保健、较高的育儿补贴，立法禁止解雇孕妇等。

随后，政府大力推广托育服务，并鼓励男性共同做家务、带孩子，还继续延长产假。经过十几年的努力，到1989年，瑞典生育率回升到2.1。

不过20世纪90年代，一场经济衰退让这些福利缩水了。或许还出于对经济不确定性的担忧，瑞典家庭又一次减少了生育。90年代末，生育率降至1.5。

经济衰退结束之后，政府将育儿假最长延长到480天，并提高育儿津贴的金额。近几年，瑞典的生育率保持在1.8-1.9之间，高于绝大部分发达国家。

瑞典的故事告诉我们，将接近1.5的生育率提高到世代更替水平，需要付出怎样大的努力。这努力的结果，又是多么脆弱、容易反复。

东亚的努力为什么成效甚微？

作为全球生育率倒数的劣等生，东亚地区最早在90年代也开始鼓励生育 ——提供育儿津贴、鼓励爸爸休育儿假、缩短劳动时间、提供平价托育服务……

但收效甚微：日本的生育率维持在1.4——低于生育率陷阱的水平，韩国和中国台湾更低——0.84和0.99，倒数第一和倒数第二。

在东亚国家和地区中，日本最早面临少子化问题。不过，直到1989年，日本的生育率降到1.57时，日本政府才开始出台一系列政策。

1994年,日本提出要“构筑快乐育儿的社会，力图让父母保持工作与家庭的平衡。具体做法是，要求托儿所和幼儿园延长托管时间,让女性在抚养幼儿的同时也可以工作。

不过，这一政策作用不佳，生育率仍然下降迅速，因此继续投资扩充托儿所功能、充实学校教育和校外活动、减轻家长负担。

2003年日本制定《少子化社会对策基本法》，重点推进育儿假制度、鼓励父亲参加养育子女、缩短劳动时间等。

然而，生育率还在继续下降。2005 年，日本总和生育率降低到1.26，创下历史新低。

之后，日本应对少子化的政策，继续层层加码。

其中，最有诚意的一次加码，当属2017年9月提出的“育人革命”。这一计划提出，将用三年时间，投入约2万亿日元(约合1163.6亿人民币)，以提高日本人的生育积极性。

如今，日本人生一个孩子，可以得到42万日元（约合人民币2.4万元）的生育补贴。

孩子15岁前，每月可获得10000-15000日元（约合人民币581-872元）育儿津贴。3-5岁幼儿可以免费上幼儿园（学费较高的私立园仍需交一定费用）；如果家庭年收入低于260万日元（约合15万人民币），则0-2岁也可免费上托儿所。此外，低收入家庭子女上大学还可以得到补助。

不过，虽然政府拿出真金白银刺激生育，日本的人口出生率只是略有上升，仍保持在 1.4 左右的超低水平。

类似的情况也发生在东亚其他地区。

早在2005、2006年，韩国和中国台湾已意识到少子化的问题，并开始采取大量鼓励生育的措施。

这些措施，主要集中在一次性生育奖励、育儿津贴、托育服务、父母育儿假等方面，投入金额不断提高。

近几年，在韩国和中国台湾，生第一胎，都可获生育奖励约合人民币2000-3000元，每月育儿津贴约合人民币550-700元，第二胎及以上金额还会增加。多个县市都有公办的亲子游乐中心，免费或象征性收取费用。此外，政府还开办或补贴社会力量开办大量托儿所，婴儿6个月左右即可入托。

韩国的政策更进一步：育有8周岁以下或小学2年级以下孩子的父母可申请最长1年的育儿假，父亲也可以休育儿假。超过三个孩子，可享受电费、燃气费、火车票打折，以及国家奖学金优先、学费减免、买房优惠等等。

不过，这些措施并未能挽救生育率继续下跌的趋势。

到2020年，韩国和中国台湾两地的总和生育率，比日本更低——分别为0.84和0.99。

多年来，东亚多个国家和地区一直致力于鼓励生育，投入诸多。为什么效果如此不明显？

其中一个原因是：他们误判人口形势，错过了最佳应对期，在生育水平已过低、接近“低生育率陷阱”时才开始鼓励生育。“低生育率陷阱”理论认为，一旦总和生育率低于1.5，那么生育率如同掉入陷阱，扭转其下降趋势会变得很困难，甚至不可能。比日本反应更慢，中国台湾和韩国在开始鼓励生育时，总和生育率已分别跌到了1.18和1.08。

其次，虽然投入了大量资金，但仍然不足，影响了政策实施的效果。

中国社会科学院日本研究所副研究员丁英顺在《日本应对低生育政策再探讨》一文中指出，日本的相关投入与其他发达国家相比，处于较低水平。“法国、英国、北欧等把GDP的3% 投入到育儿方面，而日本勉强达到1%，这些福利还远远不能把生育率提高到接近人口更替水平。”

此外，丁英顺还提出了另一个重要原因：日本的社会性别平等意识仍然欠缺。日本政府为保障女性就业制定了一系列措施，但大部分人仍然支持“男主外、女主内”，这很大程度上导致大量女性为避免放弃事业而晚婚晚育，甚至不婚不育。

这也是东亚部分国家和地区共同面临的问题。

联合国人口基金会在发布于2019年的报告还以韩国为例，提到了东亚地区生育率低的一个特殊原因：传统的劳动分工深深扎根于父权文化、工作时间长且不灵活和高度竞争的教育系统。

“二孩政策”实施10年后

也许不用参照其他国家，回头看看中国过去10年所进行的人口政策的调整，以及调整后的“成果”，也能一窥端倪。

为应对人口老龄化趋势，缓解养老压力，2011年11月，全国所有省份放开父母双方都是独生子女家庭生育二孩，也就是“双独两孩”政策。

政策实施后，出生人口并没有明显增长。国家统计局公布的数据显示，2012年出生人数1635.01万人，仅比2011年增加31万人左右。人口大省河南2年仅有600多对家庭申请生二胎。

尽管如此，立即放开全面放开二胎的建议，还是遭到了激烈的反对。其核心议题是，全面放开二胎会造成多少人口出生堆积？将对社会、经济等造成怎样的冲击？

按照当时学者的分析，如果2012年直接全面放开二胎政策，即便是只有70%的女性有生二胎的意愿，中国也将多生出9700万孩子。

当时的主流观点认为，这样的人口增长，对医疗、教育、就业、居住等，无疑都是巨大的考验。

不过，后来的事实证明，这实在是多虑了。

当中国还是决定逐步放开——2013年将二孩政策放宽到“父母一方为独生子女的家庭”，2016年开始真正的“全面二孩”政策后，预想中的“婴儿潮”却没有出现。

2016年，中国出生人口1786万，达到十年峰值。此后，遭遇生育悬崖，出生人口连年下跌。到2019年出生人口1465万人，首次刷新了1961年的最低记录。

今年5月刚公布的第七次人口普查数据则显示，2020年出生人口进一步降低至1200万，生育率只有1.3。

全面二孩政策执行5年，出生率不增反降，年出生人口又创新低。

过去30多年，独生子女、晚婚晚育等政策，已经深入人心，甚至形成新的社会模式。人们对待生育的态度已经发生了巨大转变。

统计数据显示，每对夫妇期望已经从生育孩子数量已经从6个降低到了1.8个。

人口学者、复旦大学社会学系教授王丰对江苏农村1.8万名女性追踪调查发现，3年内只有6%生了第二胎。很多城市男女甚至不婚不育。

此外，过去十年的二孩政策只放开了“生”的限制，缺少配套政策，没能分担家庭高昂的生育成本，也造成了生育二孩意愿不强。

全国妇联的一项调查显示，53.3%的一孩家庭没有意愿生育二孩。主要原因就包括“入园、升学情况”、“生活地区环境状况”“孩子看病就医的便利程度”，同时父母精力、孩子的照料问题、家庭经济状况等都是影响生育二孩的主要原因。

2016年的上海两会上，就有人提出，在上海养大一个孩子需要大概200万元，37%的家庭因经济原因不打算要第二个孩子。

有了前车之鉴，这次的人口政策，明显步子大了一些。除了全面放开三孩，在“育”上略有不同，新政还提出了一些配套的支持措施，比如提高优生优育服务水平、发展普惠托育、降低教育开支、完善生育休假与保险制度等。

不过，此前多个国家的经验表明，止住生育率下滑趋势不是一日之功，往往需要投入大量的社会资源和几代人的努力，而努力的结果又总是脆弱而容易反复。

于焕焕对此文亦有贡献。