1月20日，央行出台《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》强化了支付领域反垄断监管，对于严重影响市场健康发展的机构，央行可建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分机构等措施。
对此，「看懂经济」邀请了几名看懂App专家对此话题进行了深度解读。
苏筱芮
小花科技研究院高级研究员
此次央行下发《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，是“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的重要组成部分，标志着数字经济时代我国的非银支付监管进入深化落实阶段，同时提出史无前例的支付反垄断方针，将对整个市场产生深远影响，为促进非银支付行业健康、可持续发展带来积极意义。
《征求意见稿》从准入门槛、股东资质、高管任免、业务规范、反垄断执法、备付金管理、分类评级、风控手段等方面对非银支付机构进行了全面而详实的监管，既有利于明确监管思路，也能够符合行业实际，为非银支付机构今后践行合规提供了完善参考，便于机构后续依规遵照执行。
《征求意见稿》对巨头收购第三方支付牌照提出了更高的要求，因为“同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构”，没有办法再通过收购更多数量的支付牌照来补齐短板，预计未来巨头在选择收购时将高度关注牌照展业范围、展业地域等核心因素。
《征求意见稿》提出，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。联想到去年郭树清主席发言中提出，“一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患”，个人理解为，这是监管“及时精准拆弹”的重要表现，“拆弹”的手法在文件中得到明确，“按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施”，是监管环节前置的充分体现，有利于适应当前“市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变”的现实环境，有助于防范支付领域的金融风险。
《征求意见稿》还对支付业务进行了分类。个人认为，这意味着支付业务依据文件被分为两类，二者的本质区别在于是否开立支付账户或者提供预付价值，前者偏“金融”属性，后者偏“科技”属性，该分类有利于与时俱进完善监管框架，针对不同业务类型提升后续管理的靶向性。
马超
金融科技专家 阿里云MVP
最引人注目的是第55条“市场支配地位预警措施”、第56条“市场支配地位情形认定”和第57条“市场支配地位监管措施”。
《条例》第55条提出，非银行支付机构有下列情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：
（一）一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一
（二）两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一
（三）三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三
如今移动支付已成为消费者日常使用的主要支付方式。
根据支付清算协会报告，2020年用户最常使用的移动支付产品是微信支付、支付宝和银联云闪付（不含刷卡或挥卡支付），占比分别为92.7%、91.0%和74.9%。
艾瑞咨询的报告也显示，2020年二季度中国第三方移动支付交易规模市场份额，支付宝达55.6%，高居第一，财付通占38.8%，位居第二，两者合计占据90%以上的市场份额。
《条例》第56条规定，有下列情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：
（一）一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一
（二）两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二
（三）三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三
但有前款第二项、第三项规定的情形，其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的，不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。那么后续最需要关注的就是条例中对电子支付的概念到底是如何界定的，如果仅限于移动支付那么支付宝和财付通均已经撞线，如果是广义的电子支付那么头部的支付厂商还有一定回还余地。
金天
北京看懂研究院特约研究员
此次《条例》凸显了支付领域反垄断政策导向。表现在：
1、提出“明确界定市场支配地位认定标准”，过去支付宝及微信支付长期争夺市场龙头地位，市占率在交易金额或交易笔数的口径上分别高于50%，容易被界定为取得市场支配地位，而显见的是这一局面有望得到扭转，中尾部支付机构或有更多机会
2、提出“分类确定业务监管要求”，即拥有不同支付牌照的机构只能根据业务范围进行展业，从事支付交易处理业务与从事储值账户运营业务有所区隔，意味着以支付为抓手延展现金管理、财富管理、消费信贷等业务的做法不被鼓励，无论是余额宝还是花呗、借呗等产品间的交叉销售、风险串联将被特别关注
3、提出“加强对支付机构股东、实控人、最终受益人等相关主体的监管”，这对蚂蚁金服这样的事实上的金控集团具有较强威慑力，蚂蚁的金控牌照化方向或趋明朗
4、提出“保障人民银行对支付机构的检察权、执法权有效行使”，这旨在强化监管权威，以往大型互联网科技机构逃避、对抗监管的情形将很难再现。
王诗强
麻袋研究院高级研究员
1、支付宝和微信支付的市场份额合计高达90%，一举一动对市场影响较大，已经达到该条例认定的市场支配地位情形认定。因此，该条例目前是专门针对支付宝和微信支付的，特别是支付宝支付业务。依据美国的经验，该条例可能导致支付宝、微信支付等被迫拆分，独立运行。此外，该条例有利于震慑支付宝、微信支付，迫使它们不再滥用支配地位一味追求市场份额，这有利于给一些中小的支付机构发展机会。
2、目前的支付格局寡头垄断严重，不利于中小支付机构生存，一些中小支付机构为了生存，经常违规操作，该条例主要是震慑寡头不要滥用市场支配地位。
此外，给中小支付机构打预防针。创新业务备案、支付机构分类评级、市场支配地位认定等都值得关注。其中连续2个年度分类评级为最低等级就可能被吊销支付业务许可证，这将迫使中小机构合规经营，不能抱有侥幸心理。创业业务备案可以让监管及时了解支付机构的创新业务，有的放矢，针对性的进行监管，防微杜渐。市场支配地位认定主要是针对支付巨头的，很可能导致原有股东退出、支付业务被迫剥离母公司。
王鹏
中国人民大学助理教授
我觉得条例征求意见稿，他基本上跟去年年底以来，整体的监管系统，央行系统对于创新型金融机构的加强监管，那儿的传统的金融监管的方向是一致的，其中还提到了很多具体的一些条款，但我觉得它的影响，主要集中在两块。第一块，对于支付类的这个非银类，非银金融机构，他的支付业务要采取分类监管更加细致、更加细化，而且对于它里面的相关的指标啊，有一个更加明确的这个确认，我觉得这样，相当于有法可依，但是可能遇到的问题，就是所谓的未来的混业经营当中，具体的每个权责利，怎么去界定，可能在监管系统内部就不容易协调，而且对于这个相关的企业来说，尤其是混业经营的企业来说，可能会面临着很多监管方面的风险，需要进一步业务，做出一个调整。
另外一个更重要的一点，就是支付非银的支付牌照的业务或者企业，它相关的一系列跟征信类有关的，跟信贷有关的业务，可能就从目前从征求意见稿来说，就难以开展了，目前未来影响最大的可能就是现在我们所谓的金融科技或者说支付牌照里面的几个巨头，无论你是阿里也好，腾讯也好，还是说京东，美团等等，那其实在依托于大量的应用场景，这些所谓的拥有支付牌照的机构，其实过去做了好多信贷业务，包括分期付款，之前花呗，借呗，京东白条、金条，那可能在新的这种监管环境之下，这些业务可能只能更加审慎合规的发展，未来要想做这些业务，那肯定还要需要跟传统的持牌金融机构进行合作，那我觉得这些方面的冲击还是非常大的。
我觉得归根到底还是一句话，第一，要规范性。第二，要合规性，要防范化解金融风险，不要累积大量的金融风险。另外一个维度，我觉得更重要一点，希望能够引导更好的消费，因为这么长时间以来这些金融科技巨头和支付企业，他做了很多混业经营，不仅仅是支付本身，包括做了很多相关的信贷业务分期业务，其实在一定程度上给没有还款能力的个人甚至年轻人进行了贷款进行授信，可能引起了一些所谓的社会问题，这些其实不利于防范化解金融风险，也不利于这种良好的量入为出，理性消费习惯的形成。
程宇
北京看懂研究院高级研究员
我觉得这份文件主要还是以防风险为主。从准入标准，股权关系，公司治理，申办程序，再到监管主体，监管标准，监管方式都作出了清晰明确的规定。使得非银支付严格回归到支付业务本身。而不是成为套利工具。
文件对于反垄断内容也作出了明确的规定。
虽然，按照标准，支付宝，财付通等都已触发反垄断标准。但监管方式也仅是商请反垄断执法机构来约谈或审查是否有市场支配地位。这当然也是基于法律程序上的安排。但就数字支付领域，市场规模并非是构成垄断的决定性要素。因为数字支付企业在市场环境下，无法强制用户排他性地只使用自家产品。
毕竟，互联网的一个根本属性就是开放。市场规模是在互联网平台上，用户根据对产品使用体验形成的结果。而不是用户使用习惯的决定因素。当年的搜狐论坛，网易博客，天涯论坛为什么从市场翘楚变成明日黄花？
根本原因正在这里。
市场规模在互联网环境下，说明不了问题。所以，对于基于互联网的数字支付企业如何认定垄断？目前来看，监管层也是相当慎重的。除此而外，对于跨机构支付要通过法定清算机构等内容，也体现出央行强调防风险，金融监管全覆盖的原则。这对于加强金融安全。防范金融风险，也是十分必要的。总体来看，这份文件是一份既精准管控，又留出空间;划好跑道，定好规则的一份文件。
王丽娟
中国银行业协会研究部副主任
总的来看，《非银行支付机构条例（征求意见稿）》通过对非银行支付机构的全方位、全流程监管，将有助于进一步规范支付服务市场，防范支付领域金融风险。
具体来看，与2010年版的《非金融机构支付服务管理办法》相比，此次征求意见稿在多个方面进行了更新和补充。如针对非银行支付机构之前存在的自行办理跨行清算的风险，此次征求意见稿进一步明确了清算规定，即非银行支付机构发起的非银行支付机构之间、商业银行之间或者非银行支付机构与商业银行之间的支付业务，应当通过具有相应合法资质的清算机构进行处理。非银行支付机构不得直接或者变相开展清算业务。此外，针对相关机构过度收集、滥用客户信息等风险隐患，此次征求意见稿在信息收集、使用和处理方面，也出台了相关的规定，有助于更好的保护消费者的合法权益。
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（冉笑宇 ）
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