专访全国政协经济委员会副主任刘世锦：宏观政策不急转弯但要转好弯，预计今年GDP增长8.7%

第413期 ｜  2021/03/03

刘世锦精彩观点：

● 今年一季度可能出现的超高增速，是2020年一季度疫情冲击下“挖坑”式基数造成的，不意味着中国经济重返高速增长轨道。

● 建议以后可以采取就业指标打头、GDP指标收尾的指标体系。

● 今后要着力发掘与中速增长期相配套的新结构性潜能。

2020年国内生产总值比2019年增长2.3%！

全国两会召开前夕，《2020年国民经济和社会发展统计公报》公布，这一骄人成绩来之不易，更振奋人心。

2021年是“十四五”开局之年，站在新起点上，中国经济未来走向备受关注。

在全国两会即将开幕之际，每经头条也特别推出“奋斗中国·两会高见”栏目，邀请经济学家、政府高层等重要人物进行专访，围绕今年中国经济发展重磅发声。

中国经济发展的新动能在哪里，发展潜力有多大，发展道路上又有哪些关键改革需要破题？针对这些问题，《每日经济新闻(博客,微博)》（以下简称“NBD”）记者专访了全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦。

刘世锦长期以来致力于经济理论和政策问题研究，主要涉及宏观经济、产业发展、经济体制改革等，是“十四五”规划专家委员会委员，曾多次获得全国性有较大影响力的学术奖励，包括两次孙冶方经济科学奖，中国发展研究特等奖等。

预计2021年中国GDP增长8.7%

NBD：2020年，我国经济运行逐季改善、逐步恢复常态，在全球主要经济体中唯一实现经济正增长，对于今年的经济运行，您有什么样的判断？

刘世锦：2020年疫情蔓延，给全球都带来了巨大的影响。中国经济受到疫情的冲击，但是我们率先恢复。2020年的经济走势基本上是符合预期的，正如你所说，中国是全球唯一实现正增长的主要经济体。

2020年我国经济总量突破百万亿大关

2021年，中国经济发展状况如何？根据我们研究团队预测的结果，今年我国GDP将争取8%~9%的增长率。特别是一季度，GDP增速有可能超过15%甚至更高，以后逐季降低。

我们在看2020年和2021年经济增长速度的时候，需要知道一个背景，就是疫情的冲击。疫情对整个经济增速带来了一些特殊影响，所以我们观察这两年的经济增长可以有这么一个概念，就是两年加起来平均增速能达到5%左右就应该是一个很不错的增长状态。

总的来说，我们预测2021年中国GDP增长8.7%，增长速度呈现前高后低的态势。

NBD：2021年固定资产投资、消费、出口等一些主要经济指标会呈现哪些特点？

刘世锦：根据我们的预测，2021年，在生产侧，工业增加值增长9.0%，服务业增加值增长9.5%，农业增加值增长3.2%，建筑业增加值增长7.7%。当然增长速度是逐季降低的。比如：第一季度工业增加值、建筑业增加值等增长幅度都超过20%，到第四季度就降到5%左右。

2020年全部工业增加值313071亿元，比上年增长2.4%

在需求侧，固定资产投资增速会达到7.8%，最终消费增长达到13.8%，进出口增幅大概是5%~6%。出口方面，我们预测今年一至四季度的增长分别为：16.1%、5.2%、3.0%和-0.6%，全年增长将达到5.4%。

体现新发展理念的全局性指标更重要

NBD：今年的经济增长速度可能会出现前后波动比较大的情况，我们需要注意哪些问题？

刘世锦：2020年一季度我国GDP同比下降6.8%，由于2020年一季度经济增速是负增长，它会带来一些特殊的统计现象。比如：今年一季度经济增速可能会很高，这个时候大家不要误判，以为中国经济又会进入高速增长期。对于2021年经济走势，要防止出现“数字幻觉”。

我们要知道，今年一季度可能出现的超高增速，是2020年一季度疫情冲击下“挖坑”式基数造成的，是统计现象，不应误判，更不意味着中国经济重返高速增长轨道。

要特别注意2021年的经济增长应剔除统计因素，全年的实际增长很可能是前高后低，所以下半年我们要防止经济过快回落带来的负面冲击。

从研究角度来讲，我们建议以后可以采取就业指标打头、GDP指标收尾的指标体系。GDP指标很重要，但到底是不是以它为主，或者唯GDP论，这在中国一直有很大争议。

所以我们建议可以建立一套新的指标体系，把就业指标摆在第一位。因为稳增长是为了稳就业，就业指标也能有效衡量全社会资源利用状态，这应是一个力争完成的指标。目前采用的是城镇调查失业率和新增就业人数指标，还没有形成城乡统一的就业状况指标。原因是过去受制于城乡二元结构，农村隐蔽失业难以计算，统计能力不足等。

年末全国城镇调查失业率为5.2%，城镇登记失业率为4.2%，均低于预期目标

这种情况现在已经有了实质性改变，我国城镇化率已经达到60%，数字技术在某些方面已处于全球前列。只要高度重视，我们完全可能形成全面、客观、及时反映城乡就业真正状态的指标，为判断经济和就业形势提供可靠依据。

同时，还可以采取若干体现新发展理念的全局性指标，包括居民人均收入、物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP碳排放强度等。

当然，GDP指标还是要有的，但应该是预期性、结果性、后置性的，不再作为挂帅指标。事实上，如果前述指标处在正常或好的区间，GDP增速就是适当的。

财政和货币政策不急转弯但要转好弯

NBD：2020年在应对疫情冲击的情况下，国家采取了较为宽松的货币政策和财政政策，今年的宏观政策会不会有变化？

刘世锦：大家现在都很关注宏观政策问题，2020年由于特殊情况，我们和其他国家一样，也实行了比平时更为宽松的货币政策和财政政策。但是，现在经济逐步回到常规增长轨道，比如2020年四季度已经接近正常增长水平，或者说已经接近潜在增长率的水平。今年一季度从目前的情况来看，前一段时间有一些疫情扰动，但是我们认为总体上经济应该还是在接近潜在增长水平轨道上。随着这种变化，宏观政策也应该相应回归正常状态。所以，决策层有一个基本的政策导向，就是不急转弯但还是要转弯，而且要转好这个弯。

“不急转弯”有两条：第一，我们的经济，特别是消费还没有完全恢复。2020年居民消费仍然是负增长，今年还是有一个逐步恢复的过程。第二，全球经济也有较大的不确定性，所以疫情期间部分特殊政策还会有所延续，会平缓地退出。

但是，弯还是要转，而且要平稳转好。这里面有一个很重要的指标，就是宏观杠杆率。前两年宏观杠杆率是偏高的，我们防控金融风险也下了很大功夫，做了很多事情，降低或者稳定宏观杠杆率。但是，2020年我们的宏观杠杆率由于特殊背景又提高了20多个百分点，这是偏高的，以后还要逐步降低。

2020年我国宏观杠杆率提高20多个百分点

另外，我们最近也注意到一些信贷、债权和地方债违约的风险在增加，已经出现了爆雷。股市和有些地方楼市有开始偏热甚至过热的迹象。这些现象都需要关注，所以这个弯还是要转，而且要转好。

在这个基础之上，我特别想提醒要注意一种倾向，就是把中国经济增长主要寄托于宽松的货币和财政政策。认为中国经济好不好，关键看宏观政策宽松不宽松。这是一种不正确的看法，其实中国现在和发达经济体一个很重要的区别是我们还有结构性潜能，我们以前能够保持高速增长，当前和今后相当一段时间，我们能保持中速增长，与发达经济体的低速增长相比，中速增长也至少相当于它的2倍~3倍。

要补齐新的三大短板

NBD：您所说的中国经济发展的结构性潜能有哪些？

刘世锦：所谓的结构性潜能，是中国作为一个后发经济体，在技术进步、消费结构、产业结构升级、城镇化推动等方面所具有的增长潜能。我们的经济能保持一个更高的增长速度主要靠的是结构性潜能。如果一定要排一个顺序的话，结构性潜能是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位的。

如果没有结构性潜能，宏观政策再高明，经济增长速度也高不到哪去。我们过去结构性潜能支撑经济的高速增长，主要是房地产、基建和出口等。但这些潜能现在正在逐步减弱或者消退。“十四五”期间甚至更长一个时期，我们要着力发掘与中速增长期相配套的新结构性潜能。

针对新的结构性潜能，我们提了一个观点，就是“1+3+2”的结构性潜能框架。所谓“1”就是指都市圈和城市群发展为龙头。都市圈和城市群发展是最近几年城镇化进程中一个最突出的特点。从经济学的角度来讲，它有更高的要素集聚效力，今后5~10年，我们认为中国经济增长70%~80%的增长动能都在这个范围之内。

所谓“3”，我们认为在实体经济方面要补上我国经济循环过程中三大新的短板。前几年我们在补三个短板，成绩很好，现在有些方面还要继续补。但是今后相当长一段时间，还要补齐新的三大短板。

第一就是基础产业效率不高的短板，即在能源、物流、通信、交通、金融、土地等这些提供基本生产要素的基础产业领域，仍然不同程度存在着行政性垄断，竞争不足，效率不高。这些行业本身成本高，它们带来的一个结果就是全社会成本偏高或者过高，所以这些领域推动改革，把这个短板补上将有利于全社会降成本。

第二是中等收入群体规模不大的短板。中国目前中等收入群体大概有4亿人，我们提出一个目标，今后10~15年，中等收入群体应该力争实现倍增，也就是增加到8亿~9亿人。实现这个目标，我们才能把中国下一步最大的消费潜能发掘出来。同时，中国下一步最重要的人力资本潜能也才能发掘出来。

第三就是基础研发能力不强的短板。在中国经济内循环的过程中，有没有薄弱环节，有没有自己卡脖子的情况？确实有，一个重要的环节就是基础研发源头创新方面，中国总体上来讲比较落后。现在要加快补上这个短板，才能有效应对来自外部卡脖子的挑战，才能真正成为一个创新型国家。

全年研究与试验发展经费支出比上年增长10.3%，与国内生产总值之比为2.40%

“2”就是数字经济和绿色发展。这是全球性增长潜能，但同时也是中国具有一定优势的新增长潜能。

所以，中国下一步结构性潜能的“1+3+2”，概括地说就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能。

NBD：“1+3+2”结构性潜能如何才能得到最大释放，还需要哪些改革？

刘世锦：这些结构性潜能是存在的，潜能也很大，但能不能真正发挥出来，是一个很大的挑战。因为很多潜能看得见，但是抓不住，它还受到不合理的体制机制政策的束缚。所以下一步我们应该通过更大力度、更有实效的改革开放，使这些结构性潜能变现。

其一是加快农村土地制度改革。推进农村集体经营性建设用地入市。创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。集体土地入市、宅基地流转有利于通过交易发现、提升土地价值，增加农民财产性收入，真正保护农民利益。土地交易收益优先用于农民社保，以现代化社保体系取代土地的保障功能，把稀缺的土地资源配置到更有效的用途中。

其二是推动空间规划和公共资源配置改革。规划要有权威性和强制力，同时要尊重来自市场、社会和实践的信息，调整和纠错机制不可缺少。尊重人口流动的市场信号，按人口流向分配用地指标、财政补贴资金等，并依照人口布局变化定期调整城市规划。

其三是石油天然气、电力、铁路、通信、金融等基础产业领域，在放宽准入、促进竞争上，要有一些标志性的大动作。比如，石油天然气行业，上中下游全链条放宽准入，放开进口；通信行业允许设立一两家由民营资本或包括国有资本在内的行业外资本投资的基础电信运营商。

政府传统产业政策要转向营商环境政策和要素质量提升政策。不再将生产什么、如何生产、投资和设备规模等作为准入条件，大幅度减少或取消产业补贴，必要的补贴要提高透明度，符合公平竞争原则。

其四是加快基本公共服务均等化。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策。逐步打通农村社保和城镇居民社保的衔接，分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程等。

其五是深化高水平大学教育和基础研究领域的改革。在创新居于前列、科教资源丰富的城市，如杭州、深圳等，像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束。西湖大学开了头，应该支持鼓励更多的类似大学和研究机构脱颖而出。

记者手记 |“十四五”经济发展关键在于激活新潜能

“十三五”规划主要目标任务全面完成，尤为难得的是，2020年中国率先控制住疫情，快速恢复生产，成为全球唯一经济正增长的主要经济体。

但从近些年经济发展特点来看，传统拉动经济增长手段所发挥的作用逐步减弱，在此背景下，如何寻找新发展潜能成为社会关注焦点。

我们展望“十四五”甚至更长一段时期，中国经济发展供给侧的潜能在于创新，包括体制机制创新、核心技术研发创新等；而从需求侧来看，最大的潜能在于居民收入增加后，中等收入群体规模的壮大，这部分人群的增加，必将激活巨大的消费市场。

与此同时，在低碳环保的发展要求下，绿色发展能够带来产业结构、能源结构调整，实现经济转型升级，激发出巨大发展潜能。

记者|李彪

编辑|陈星

视觉|帅灵茜

排版|陈星 牟璇

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（董云龙 ）