破除体制机制障碍 促进金融有效支持实体经济

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纪敏

“十四五”时期金融发展面临内外部环境的深刻变化，金融服务实体经济仍受到诸多体制机制障碍影响。落实党的十九届五中全会构建金融有效支持实体经济体制机制的要求，需要进一步深化产权制度、要素市场、信用体系建设等基础性改革，强化竞争性政策的基础地位，从制度上消除信用双轨制的根源；同时适应内需驱动和供给质量显著提升的要求，着力优化金融结构，持续改善小微企业、住房租赁、创新驱动、绿色发展等重点领域金融服务。适应高质量双循环新发展新格局，以更高水平金融开放打造国际合作新优势并促进改革深化。

一、金融发展面临

内外环境的深刻变化

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，是事关全局的系统性深层次变革，对“十四五”时期金融发展提出了新的要求。需要看到，在当前和今后一个时期，我国金融发展面临着内外部环境的深刻变化和挑战。

就外部环境而言，我国金融发展面临更高水平对外开放的机遇与挑战。从机遇看，我国对全球经济贡献的溢出效应大幅提升，人民币资产对全球投资者的吸引力持续增强，我国更有需要、更有能力参与全球经济金融治理，并为全球提供更多安全可靠的人民币资产以分享中国经济成长的红利；从挑战看，全球化遭遇逆流，美对我国集中打压，加征关税、技术上卡脖子、长臂管辖、滥施制裁等风险显著上升；同时美国等发达国家货币财政刺激空前，在极度宽松的流动性环境下，一方面其国内资产价格明显背离实体经济，低利率甚至负利率资产急剧膨胀，整体信用资产风险定价严重低估，蕴藏巨大风险；另一方面，美国又凭借美元的国际货币地位，在一轮又一轮货币宽松中，向全球肆意转嫁其赤字货币化负担和货币贬值风险，全球货币金融秩序和发展中国家利益受到极大挑战。

就内部环境而言，实体经济基础发生重大变化，金融服务功能和效率仍需进一步提升。一方面，我国人均GDP超过1万美元，即将全面建成小康社会，综合国力迈上了一个大台阶，近亿人脱贫，金融风险和污染防治攻坚战也成效显著。全球大国经济体中，无论是增长速度还是潜力，我国均位居前列，这些都对金融有效服务实体经济奠定了雄厚的物质（储蓄）和市场基础。另一方面也要看到，在我国经济迈向高质量发展进程中，仍面临一些重大挑战。一是从风险看，过去一个较长时期宏观杠杆率和资本产出比持续上升，随着经济增长减速，以及监管生态正本清源，借新还旧难度上升，金融风险逐步水落石出，债务累积对经济增长的不利影响正逐步显现。二是从供给端看，我国人口结构逐渐改变，资源环境约束明显增强，绿色发展任重道近（2035年碳达峰、2060年碳中和），加之进入高质量发展阶段后，产业转型升级的技术要求显著上升，过去“市场换技术”模式也因外部环境重大改变难以为继，供给端要素成本上升以及投资增长的技术瓶颈将持续存在。三是从需求端看，长期累积的高房价对居民消费的制约效应逐步显现，收入以及财富分布失衡问题较为突出，加之人口老化等结构性因素的影响，消费稳定增长的挑战逐步增大。

国内外发展环境的深刻变化，必将对金融有效服务实体经济产生重大影响。一方面，我国仍处于重要战略机遇期，地缘重心东升西降，时与势在我们一边；另一方面战略机遇期内涵和条件正在发生深刻变化，金融如何在大变局中更加有效地服务实体经济高质量发展，无疑也面临重大考验。

二、体制机制障碍

是重要症结

以上所列金融服务实体经济高质量发展的挑战，发展阶段以及外部环境变化是客观因素，但体制机制障碍仍是重要症结。比如，过去一个较长时期宏观杠杆率和资本产出比持续上升，固然与经济转型、新旧动能转换有关，是这一过程中经济增速放缓、整体投资回报下降的客观反映，但背后的体制性信用双轨制对资源配置效率的损害，也是不可忽视的重要因素。其中，国企民企间的融资分化，同一评级的国企债券利率比民企债券利率普遍要低，固然与二者社会责任以及杠杆率不同有关，但其中也与国企背后的隐性政府信用支撑不无关系。2013年~2019年，地方国企资产从55.5万亿增长到147万亿，累计增长1.7倍，年均增速达到28%；除地方政府债券外，包括城投、事业单位以及地方国企在内的广义地方政府债务增速，也明显快于其他主体。再如，金融和房地产之间长期过度紧密，表面上是房价持续上涨带来的金融资源集聚，但看似市场化选择的背后，是住宅用地供给主体和渠道单一的必然结果，这一体制下土地供给必然不能随房价变化自动调整，市场机制必然失灵。还比如，一些僵尸企业长期不能出清，不断延期甚至逃废债务，与背后的不当行政干预不无关系。以上种种金融资源配置扭曲的背后，体制性机制性障碍导致的信用分化是重要症结，长此以往势必扭曲信用评价和风险定价，不仅妨碍实体经济供求结构平衡，脱实向虚、金融风险等问题也会不断累积。

三、构建“十四五”

金融新格局的政策建议

构建“十四五”以及未来较长时期的金融新格局，必须牢牢把握构建高质量双循环新发展格局的需要，着力深化包括金融领域在内的供给侧结构性改革，在健全基础性制度、破除体制机制障碍上下功夫。

（一）着力深化产权、要素、信用以及竞争政策等基础性改革，促进市场机制完善

产权制度、要素市场、信用体系以及竞争环境，对市场在资源配置中起决定性作用，起着基础性作用。基础不牢，地动山摇。前述金融资源配置的种种扭曲，很大程度上与市场配置资源的基础性制度不健全有关。无论是实体经济自身高质量发展，还是更好发挥金融服务实体经济的作用，深化基础性制度改革都是关键所在。对此，国家“十四五”规划纲要进一步作了强调，一是以公平为原则，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权，加强数据、知识、环境等领域产权制度建设，健全自然资源资产产权制度和法律法规。二是推进要素市场化配置改革，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。健全统一规范的人力资源市场体系，破除劳动力和人才在城乡、区域和不同所有制单位间的流动障碍。发展技术和数据要素市场。三是强化竞争政策基础地位，放开竞争性业务准入，强化公平竞争审查制度的刚性约束，完善市场竞争状况评估制度，加大反垄断和反不正当竞争执法司法力度，防止资本无序扩张。四是健全信用法律法规和标准体系，建立制定公共信用信息目录和失信惩戒措施清单，完善失信主体信用修复机制。推广信用承诺制度。加强信用信息归集、共享、公开和应用，推广惠民便企信用产品与服务。加强信用信息安全管理，保障信用主体合法权益。建立健全政府失信责任追究制度。

（二）创新金融监管，“建制度、不干预、零容忍”

“建制度”是基础，只有金融监管等基础制度更加成熟定型，才能最大限度减少监管随意性，让市场在公平透明友好的制度环境下发挥决定性作用。在“建制度”基础上，“不干预”和“零容忍”相辅相成，一方面，政府不以行政干预替代依法依规监管，给市场主体充分空间；另一方面，对市场主体的违法违规行为不宽容，严格依法处理。

未来一个时期，一些重要的基础性金融监管制度仍待完善。一是健全市场化、法治化的市场退出机制。完善债券市场法治，健全多渠道债券违约处置机制，完善信用评级机制，夯实信用基础和市场约束。在统一的金融稳定法治框架下，健全金融风险的市场化防范化解机制，明确各方利益主体责任以及风险处置资金来源、使用条件和顺序，健全并更大发挥存款保险、金融消费者权益保护机制的作用，依法平等保护各类产权，严肃市场纪律。二是补上金融科技监管短板。在金融为本、科技赋能原则下，健全反垄断、数据获取使用等重点领域监管，保持监管标准一致公平透明。三是在房住不炒原则下，从供需两端持续健全房地产全口径融资的宏观审慎管理，供给端强化重点房企资金监测及基于杠杆率的融资管理规则，需求端健全个人债务收入比等审慎管理。四是整合现有宏观审慎管理政策，将主要金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

（三）适应内需驱动和供给质量显著提升的要求，着力优化金融结构

一是适应内需特别是消费驱动特征更加显著的要求，健全政策激励和包容创新监管，将各类改善收入分配的结构性货币政策、财税政策、监管措施，有效嵌入激励相容的市场化小微企业金融服务。二是以租赁作为解决大城市居住困难的突破口，对住房租赁供地及金融单列规模、单独考核、单独定价。三是以新《证券法》实施为契机，加快健全风险投资、创业投资激励政策和退出渠道，在健全投资者适当性制度和养老金体系基础上，引导鼓励资管产品增加权益投资、信用风险债券投资比重。同时建立健全银行支持科技创新的信贷考核和风险分担机制。四是围绕发挥金融支持绿色低碳发展的资源配置、风险管理、价格发现三大功能，形成绿色金融发展的标准体系、信息披露体系、激励约束机制、产品市场体系以及国际合作五大支柱。按照急用先行原则，加快研究制定绿色金融标准，建立强制性金融机构环境信息披露制度。抓紧制定并不断健全绿色金融支持政策，设立货币政策碳减排支持工具，降低银行发放绿色贷款、购买绿色债券的风险权重，引导金融机构为减排项目提供优惠融资。拓展绿色金融业绩评价及应用场景，推广ESG（环境、社会和公司治理）投资理念。

（四）适应高质量双循环新发展格局，以高水平金融开放打造国际合作新优势并促进改革

一是坚持正常的货币政策不动摇，在市场驱动和企业自由选择下，营造以人民币自由使用为基础的互利合作关系，推动人民币金融资产定价和交易的国际金融中心建设。围绕东盟、日韩、一带一路等重点地区，大宗贸易、对外承包工程等重点领域，以及大型国有企业等重点主体，进一步提升贸易投资人民币计价结算比重。二是以加入多边贸易投资协定为契机，全面对标，更高标准实施金融双向开放，推动金融市场会计、法律等基础性制度与国际主流标准接轨。将资本项目现行管道式、分市场、区域性开放模式，转变为统一的制度规则性开放，提高跨境投融资交易的便利化水平，持续增强人民币资产对全球投资者的吸引力。三是围绕绿色发展、数字经济、能源资源、产业链安全以及服务贸易等我国高质量发展的重点领域和薄弱环节，在健全多元化对外投融资体系的同时，充分利用我在绿色金融、金融科技等方面的优势，推动完善国际金融规则，提升全球金融治理话语权。

最后仍需强调的是，未来一个时期，无论是财税、土地、国有企业等关键改革的深化，还是相关法治建设的完善，以及“放管服”的深入，对构建金融发展新格局都至关重要，坚持系统观念，协调推进各项改革，从体制机制上消除信用双轨制的根源，始终是金融有效支持实体经济以及防范化解重大金融风险的关键。 （作者系中国财富管理50人论坛学术成员）

（李佳佳 HN153）