欧盟将启动2005年碳排放交易体系上线以来的最大规模改革。
一份6月底流出的文件草案透露出欧盟全面改革现行碳市场的雄心，包括一次性削减免费碳配额，推动运营欧洲航班的发电厂、工厂和航空公司参与碳配额交易，并且要为航运、建筑供暖和道路运输推出一个新的碳市场体系。
这些改革都是欧盟计划于7月14日提出的一揽子政策的部分内容，以实现欧盟到2030年将净排放量从1990年的水平减少55%的目标。
碳市场减排目标需与欧盟总体气候目标保持一致。此前欧盟2030年减排40%的气候目标中，碳市场需实现到2030年与2005年相比减排43%的子目标。因此要实现55%的欧盟总体目标，碳市场在其中需承担的目标也应进行相应调整。
这次的一揽子政策还包括欧盟碳边界调整机制（CBAM）。从推动碳关税进程，到削减免费碳配额、扩大碳市场范围，欧盟贯彻碳减排机制的决心可见一斑。
但与此同时，更严格的气候政策将会带来更多挑战。欧洲环保协会驻北京办公室首席代表、中国项目负责人龙迪（Dimitri de Boer）告诉21世纪经济报道，在此次一揽子政策产生的气候政策体系之下，东欧一些国家面临着更为艰难的转型，因此欧盟向它们提供了财政支持，以应对这些挑战。
削减免费配额，将征碳关税
作为防止发生“碳泄露”的有效措施，碳关税从被提出开始就伴随着各种争议。所谓碳泄露，就是在严格的减排政策下，本土企业向减排政策宽松的国家搬迁的现象。碳关税把进口产品的碳成本提高至本土水准，就能够防止这类现象的发生。
在开始征收碳关税之前，为了防止碳泄露风险，欧盟还一直在向已经纳入碳市场的行业发放免费碳排放配额，尤其是典型的高耗能行业，如钢铁、水泥、造纸等。为了“稳住”这些产业不向外搬迁，这些行业获得的免费配额相对更多。
欧盟碳市场已经从2013年开始彻底取消了电力行业的免费配额。此后发电行业碳排放逐年降低，减排取得明显成效。而被认为存在碳泄漏风险的高能耗工业部门，如钢铁、水泥等长年获得免费配额，减排效果并不显著。
碳关税一旦上线，免费配额的存在就略显“尴尬”了。一位长期研究碳市场机制行业相关人士分析，此次取消这些部门的免费配额，是将本土相关行业与国外同行业放在同一起跑线上竞争。这至少会带来三点好处：一是发挥本土产业低碳竞争优势，倒逼低碳转型；二是通过CBAM机制规避境外输入的隐含碳排放；三是推动更高减排目标实现，落实其2030年气候政策目标。
此外，这一举措还确保了CBAM的公平性。如果对进口商品征收碳关税，而本土相同产品仍享受免费配额，意味着欧盟使进口产品承担更高的生产成本，违背公平竞争，这样外国进口商很有可能以违背WTO的非歧视性国民待遇原则向世贸组织提起诉讼，不利于CBAM政策的推动。同时，取消对欧盟相关部门的免费配额，将有利于这些部门进一步实施低碳化改造，逐步降低工业生产过程中的碳排放，支撑欧盟更严格的减排目标。
欧盟委员会计划自2023年开始逐步引入碳关税，有分析认为，这将为欧盟每年带来约100亿欧元的收入。依照此次流出的文本，碳关税收入将用于支持欧盟7500亿欧元恢复基金，以帮助欧盟成员国在新冠肺炎疫情后恢复经济。
欧盟碳价将再被推高
免费配额的削减，将非常直观地体现在碳价数字上。免费配额主要集中于存在碳泄漏风险的高能耗工业部门，一些部门常年获得的免费配额基本能够覆盖其实际排放，个别部门甚至还有配额盈余。
上述行业相关人士则分析称，取消免费配额将进一步削减欧盟碳市场整体配额供应，长期来看有利于推动碳价格走高。短期看，取消免费配额的决定一旦确定，将带来价格看涨的市场预期，在市场供求还未发生实际变化时就提前出现投资拉动价格上涨。
此外，龙迪表示，目前取消免费碳配额只适用于电力行业。对于其他行业，可能还需要几年时间。电力行业的碳泄漏风险较小。从理论上讲，这不应该影响碳价格，因为企业是能够获得同样数量的配额的，只是它们被拍卖掉了。所以，电力部门将为此付出更多，而额外的成本可能会转嫁到消费者身上。
值得注意的是，有分析认为，一次性削减免费配额同样会引起碳泄露——碳成本较低地区的产品大量涌入欧洲市场，损害欧洲本土产业。
实际上，关于此类碳泄漏风险的争论由来已久。龙迪告诉21世纪经济报道记者，影响高碳产业投资决策的因素是多方面的，如果碳价格高，必然是其中之一。如果高碳产量从一个国家转移到另一个国家，这对全球气候变化没有好处——碳只是排放到其他地方。反过来说，有了合适的价格信号，这些产业可以引领未来低碳生产技术的发展。
建立新的碳市场
此次政策调整将欧盟碳市场扩展至航运、建筑供暖及公路运输部门是一个亮点，代表欧盟将强化碳市场的作用，将更多部门纳入市场管控范围。根据此次的草案，从2026年开始，以上几个部门将面临碳排放成本压力。
龙迪认为，随着欧盟气候雄心的增强，是有必要解决一些更具挑战性的领域的碳减排问题。至于欧盟碳市场将如何涵盖这些行业（航运、交通、建筑等），目前尚未明确。
“这些部门中的每一个都具有挑战性。例如，由于船舶在不同的司法管辖区拥有和注册，可能很难确定其路线和使用的燃料。汽车和建筑行业也是复杂的，因为排放点是分散的。”
航运部门的困难在于，涉及对欧盟以外的外国船只碳排放是否纳入管控范围，而欧盟或将参照航空业的做法来处理。
上述行业内人士认为，目前可以明确的是，欧盟对航运部门给出了一个跨度三年的适应期，参与碳市场的航运企业每年按照其实际排放量的20%、45%、70%的比例依次上缴碳配额，到第四年需完成100%履约，这样使参与企业能有一个适应过程，帮助其顺利进入市场。
对于建筑供暖及公路运输部门，这两个部门的实际排放源是室内采暖设备和公路交通运输工具，数量繁多且分散，不利于统一管理。针对这样的特点，欧盟的做法是建立单独的碳市场。
上游和下游的监管侧重点决定了供应链中碳市场针对的重点。一般来说，上游监管侧重于自然资源开采的隐含排放，如煤炭开采或石油开采，下游法规针对供应链上的最终用户，如消费者。
单独设立碳市场正是从供应链上游进行管理，利用一个单独市场检测运行效果，也能确保其不会冲击现有欧盟碳市场的稳定。
欧盟委员会目前仍未对该草案发表评论，成员国和欧洲议会需要就最终的改革方案进行摊牌，该提案很可能会在发布前有所更改，整个过程大约需要两年的时间。
可以确定的是，欧洲正在一步步践行气候目标雄心。当地时间7月8日，欧洲央行宣布20年来的首次通胀目标调整决定：将中期通胀目标设定为2%，并在应对气候变化方面作出重要调整。
（作者：王晨编辑：李博）
（王治强 HF013）
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