《反垄断法》功能强大但不是“全能选手”

李青曾任国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长。科瓦契克于2008-2009年任美国联邦贸易委员会（FTC）主席，并自2013年来担任竞争与市 场管理局非执行董事。二人对于中美两国的反垄断监管历史与实践具有丰富的经验。

对于数字经济给监管带来的挑战，李青认为，《反垄断法》重要且功能强大，不等于功能要全面。《反垄断法》不是兜底法，它主要负责监管市场经济中最核心的问题——竞争问题。

科瓦契克持有类似的观点，他表示，不能用反垄断法解决所有问题，否则这个法律会失去原本的意义。对于如何应对数字经济的挑战，他认为需要两种整合，包括跨政策领域的整合——选择正确的工具，以及执法部门要与研究机构和智库合作。

鼓励创新

中国反垄断执法一直比较注重保护创新

时建中：如何看待中国近年来的反垄断监管，比如《反垄断法》如何看待创新？

李青：从2008年《反垄断法》出台实施至今，中国反垄断也面临对大型创新型科技公司的规制问题。根据我过去经历过的执法实践和现在的观察思考，我认为中国的反垄断执法机构一直比较注重保护创新，在反垄断执法中也一直对提升效率、鼓励创新保持着比较敏锐的态度。2020年1月发布的《修订草案（公开征求意见稿）》中，第一条立法目的中新增了“鼓励创新”一项。征求意见稿第十五条第四项就将“限制购买新技术……”替换为“限制获取新技术……”等。可以说，无论反垄断执法还是在立法中，中国都把鼓励创新看做一个非常重要的考量因素。

数字时代

不能用《反垄断法》解决所有问题

时建中：在《反垄断十二年》一书的序言中，科瓦契克提出了几个全世界争论不休的问题——科技巨头崛起引发了人民对竞争法宗旨的重新审视，竞争法应当强调作为商品和服务购买者的公民利益保护，还是应当有更多元化的价值目标，比如关注工人和小企业利益、社区以及公共治理等？关于现有反垄断工具——侧重于个案的解决方式是否足以应对包括反垄断、消费者和隐私保护在内的多个政策领域的交叉问题。

实际上，在中国围绕《反垄断法》的立法目的应该是一元目标还是多元目标也存在争议。有观点认为，中国的反垄断法目的太多元了，可能会在实际实践中产生纠纷。对于反垄断的目标，如何应对数字经济对现有反垄断监管提出的挑战等问题，你的观点是什么？

李青：首先，我认为，反垄断的核心目标和定位是解决市场经济中影响竞争的问题。大家都说《反垄断法》是市场经济的宪法，是不能轻易出手的“核武器”。我个人认为，《反垄断法》的立法宗旨和核心定位是保护市场竞争机制起作用，不能让竞争机制受到损害，不能减少或者排除限制竞争。但是《反垄断法》重要且功能强大，不等于它的功能要全面，不能说《反垄断法》像全能选手一样，在解决中国经济问题方面无所不包。其实，个人隐私保护、消费者权益保护等，这些都不是《反垄断法》必须承担的核心责任。或者用一句更通俗的话讲，法律当中存在兜底条款，但是《反垄断法》不是兜底法，它主要负责监管市场经济中最核心的问题——竞争问题。当然，在隐私、安全、消费者权益保护相关法律没有出台或者不完善之前，可以借助《反垄断法》对市场主体进行约束，不过，在相关法律越来越清楚明确的情况下，每部法律各负其责是更好的选择。

第二，《反垄断法》的价值目标是否可以多元？我觉得可以有多元的价值目标，但前提是，这些价值目标能够自洽，相互之间是协调的，整部法律要把这些价值目标体现出来。以中国的《反垄断法》为例，第一章第一条明确规定了立法的目的——“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”在后面条款里，对这些条款都有逐步或者细化体现。

第三，《反垄断法》完成修订后，我觉得应该注意两件事：一件事是要细化规则。只有细化的规则更加明确，才能解决问题。第二件事是，建议研究地方立法问题。中国市场广阔，不同区域可能存在一定差异性，可以考虑在立法上给地方更多的自主权。其实，我们可以看到，美国各个州、欧盟各成员国都有各自一些法律规定，这些法规规定对解决当地的竞争问题起到了很好的作用。从长远看，中国也可以研究在反垄断方面给地方立法权。

解决之道

需要跨政策领域和跨部门两种整合

时建中：《反垄断法》的主责是维护公平竞争，规范市场竞争秩序。因此不应让《反垄断法》承担超越主责的任务，扮演非常全面的法律角色。这就如奥运会选手一样，如果被迫参加所有比赛项目，估计很难成为世界冠军。《反垄断法》变成一个全能选手的话，不会更好地实现其特定目标。这就意味着当《反垄断法》的功能定位不清晰时，一定会出现错乱，而定位清晰才能更好地得到实施和遵守。对此，科瓦契克怎么看？

威廉·科瓦契克：总体来讲，我们必须经常思考一个问题，就是什么是正确的工具，什么是正确的机制，能够帮助我们解决所看到的一些政策问题。我完全接受这一观点，就是我们不能用反垄断法来解决所有问题。现在到了一个阶段，如果你想让它解决所有问题，这个法律会失去它原本的意义，会失去它的分析背景，也会变得不可预测。我认为，竞争管理当局要创新，要思考去向。李青女士提到要让地方当局也有制定一些法律的能力，我觉得这就是一个创新的想法和解决方案。同时还有其他解决问题的方法，这些方法或许不属于反垄断法框架之内。

在英国进行了一项实验，我觉得非常有意思。英国有一个机制，允许反垄断当局发现和纠正垄断问题，但是不再依赖反垄断法中的一些概念。这个反垄断当局其实也算是一个研究机构，他们可以后退一步来思考，这个问题是政府干预导致的吗？是其他政策或者市场结构导致的吗？在这个基础上去进行纠正问题，还可以根据公平竞争审查原则找其他政府部门，跟他说“你做的事情导致了问题，我建议你改变政策”。

我发现这个机制很有吸引力，因为它使当局有能力来问一个基本问题，也就是竞争的障碍到底来自于什么地方，然后再去思考解决方案，而且解决方案不需要只是运用竞争法内部的一些概念，而是可以有一些非常创新的方式。我觉得这个思路对于我们跳出来看待和研究问题非常有帮助，从更广泛的视角去了解它背后的原因。

此外，李青女士还提到了两个重要的政策挑战。一是选择正确的工具，我们要识别出所有的政策工具，并进行很好的协调。这些问题的解决方案可能包括几个相互独立领域的政策，例如消费者保护、涉及数据的政策以及竞争法政策等。在全球大家也开始意识到，针对大企业问题，需要不同政府机构以及不同法律之间协调，我们现在已经看到更多的协调和合作。

我是英国市场竞争监管局成员之一，我注意到它们现在正在努力与数据保护当局和电信监管部门进行合作，也在积极和其他政府机构建立关系，有时需要建立跨部门的关系来寻求合作的解决方案。竞争法本身并不一定永远是唯一的正确选择，也并不一定永远是最好的选择，可能有时其他政策是更好的选择。

第二点，在科技领域，公司非常动态，技术也处于动态之中，每天都在演进，营商环境基本每天都在变化，这种动态和演进就使得执法部门面临挑战。执法部门要充分了解当前情况，才能做出更好的政策选择。这也是为什么政府部门要与研究机构和智库合作，我认为这点变得至关重要，研究机构可以帮助竞争管理当局了解当前商业环境，而制定出最佳政策。

所以我认为需要两种整合，第一是跨政策领域的整合，第二是跨部门的整合，与学术机构合作配合。

时建中：随着数字经济的发展，特别是数字技术进入商业应用之后，可能会使情况变得更加复杂，有的问题是真问题，有的问题是假问题，所以我们要有判断能力。另外关于如何选择政策工具，一定要保持平衡。

新京报记者 侯润芳 顾志娟

（李显杰 ）