近年来，反垄断风暴席卷全球，尤其中美两国的反垄断监管引发关注。
于国内而言，反垄断监管持续升温，阿里被罚，美团遭立案调查之外，“强化反垄断和防止资本无序扩张”写进政府工作报告，我国《反垄断法》也迎来修订。
大洋彼岸，美国针对四巨头的反垄断调查与诉讼相继展开。2020年10月，美国司法部正式起诉谷歌在互联网搜索和搜索广告领域维持非法垄断地位。当年12月，FTC和多州联合向Facebook（脸书）提起诉讼。此外，欧盟对微软、谷歌等科技公司也展开长期反垄断调查和诉讼。
中美反垄断监管会走向何方？如何平衡反垄断监管与鼓励创新的关系？反垄断和竞争政策的目的应该是什么？围绕这些问题，新京报邀请了中国经济体制改革研究会副会长李青（曾任国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长），美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中进行了一场深度对话。
对话中，中国嘉宾提出的主要观点有：中国的反垄断执法不会为了严格而严格；中国反垄断执法一直比较注重保护创新；要把纠正行政机构垄断行为与市场化改革相结合；建议给竞争执法机构要有更多话语权等。
美国嘉宾提出的主要观点包括：美国合并控制太弱，中国的执法观点正被接受；脸书案显示需调整法律，六项法案或通过一项；未来在美国企业合并交易将更难，政府会对滥用进行更严格执法；反垄断法不能解决所有问题，需要跨政策领域和跨部门的整合等。
“中国的反垄断执法不会为了严格而严格”
时建中：去年下半年开始，中国反垄断执法机构对中国科技公司启动了一些执法行动。除此之外，中国反垄断执法机构也在制度建设、法律规定等方面做出一些探索，包括《平台经济领域的反垄断指南》出台等。我们可以看到，执法行动和法律出台都非常快，这些举动释放出什么信号？是不是意味着未来中国在数字经济领域反垄断趋于越来越严格？
李青：首先，我觉得中国的《反垄断法》是应运而生，是中国市场经济发展到一定的阶段，有很多竞争问题出现了，要去解决这些问题。这种情况下，中国出台了《反垄断法》。《反垄断法》出台后的10多年里，它有了很多用武之地，中国的反垄断执法也取得了很大成绩。
第二，可能在公众印象中，以前对互联网高科技企业就好像没有什么执法行动，为什么从去年年底到现在突然又有执法行动，而且《平台经济领域的反垄断指南》的出台似乎特别快。我想说的是，在中国，学者、专家、机构一直在关注和讨论数字经济方面的竞争问题。比如《平台经济领域的反垄断指南》出台之前，很多专家发表了文章，提出了自己对这个领域竞争问题的观点，很多研讨会议都在讨论平台经济的竞争问题，进行了很多次反复讨论，执法机构对这个领域也一直在关注。这些讨论和认识没有向社会展示，不等于背后的工作没做。在前期已经做了很多努力的情况下，到了一定时期节点，正好是收获的季节就来了，执法活动也有了，指南也出来了。 一些限制和排除竞争的问题在这个阶段较为集中地暴露出来，这样《反垄断法》有了用武之地，肯定要去维护市场的公平竞争。
第三，下一步中国反垄断执法机构对互联网领域的反垄断执法会不会非常严格、积极？就我个人观察而言，执法机构不会事先预设立场，专家学者也不会。如果互联网平台在限制排除竞争方面有问题，执法机构肯定会想办法去面对、解决，专家也会有各种观点和意见表达出来。如果看准了，肯定要积极执法，如果看不准，可以保持关注、持续研究和观察。有人认为平台经济发展到当前，已经处于一个比较成熟的阶段，我个人认为可能还会有很多发展。当前新技术、新模式、线上线下再度融合的现象仍不断呈现，很多规律性的东西可能也会不断展现，执法机构自然要对互联网经济的发展保持关注、监督和执法。
总的来说，反垄断执法是为了更好地促进竞争，执法机构不会为了严格执法而严格执法，执法机构会按法定程序、竞争问题本身的需要去执法。
时建中：我非常同意上述观点。从去年下半年开始，中国有关部门对互联网领域的执法行动增加，建章立制在提速，这和数字经济快速发展有关。不同于传统工业经济，技术发展可能会加速数字经济提速、放大其成绩，为社会做出巨大贡献的同时，产生的问题也会非常多。在数字经济迅猛发展的背景下，去年或者更早开始，美国、欧盟、中国三个司法辖区都开始加强对数字经济领域的执法，毫无疑问，三个司法辖区几乎同时加强执法并不是共谋，不是有“垄断协议”，而是与各个国家数字经济发展情况有关。
中国反垄断执法的目的是为了促进产业发展、追求和保护创新、保护消费者权益，不是为了严格执法而严格执法，不要认为我们在数字领域的反垄断进入到了一个强监管时代。我自己一直不同意“强监管、弱监管”说法，强和弱的主观性都太强，中国反垄断执法不是为了强而强，不是为了弱而弱。如果这样的话，就不能更好地实现反垄断执法的目的。
“中国反垄断执法一直比较注重保护创新”
时建中：如何看待中国近年来的反垄断监管和创新的关系？
李青：从2008年《反垄断法》出台实施至今，中国反垄断也面临对大型创新型科技公司的规制问题。根据我过去经历过的执法实践和现在的观察思考，我认为中国的反垄断执法机构一直比较注重保护创新，在反垄断执法中也一直对提升效率、鼓励创新保持着比较敏锐的态度。2020年1月发布的《修订草案（公开征求意见稿）》中，第一条立法目的中新增了“鼓励创新”一项。征求意见稿第十五条第四项就将“限制购买新技术……”替换为“限制获取新技术……”等。可以说，无论反垄断执法还是在立法中，中国都把鼓励创新看做一个非常重要的考量因素。
“美国合并控制太弱，中国的执法观点正被接受”
时建中：在科瓦契克先生看来，美国、欧盟与中国的反垄断监管有哪些不同？
威廉·科瓦契克：有一个重要理论是，在美国合并控制太弱了，过去20年里，竞争管理当局在应用合并法律时过于谨慎。一个主要例子是，脸书约10年前收购了Instagram和WhatsApp。那时Instagram只有不到20名员工。对于斥资10亿美元收购这家没有什么经验的小公司，脸书首席执行官马克·扎克伯格说，收购是因为它们有可能成为脸书的有力竞争对手，它们具有很有前途的想法，现在可能不明白这个想法有多好，但会想出办法的。阻止这种情况发生的方法，就是买下它们，威胁就会消失。FTC没有介入这一合并交易。
谷歌也有类似故事。这些美国案例的一个主要焦点是，要努力修复所谓支离破碎的合并控制政策造成的后果。薄弱的合并控制导致了这种情况发生。在欧洲肯定也有类似担忧，他们也允许这类合并达成。所以，这些司法管辖区的观点是，也许在合并控制方面还不够强大。我们太愿意接受“合并通常是好的”这种想法，所以我们没有实施强有力的控制。
很多情况下，中国比欧洲和美国更仔细地研究了一些合并交易。但美国官员多年来访问北京时都会说，“要谨慎，如果干预太多就会减少创新的动力”。这种观点正在改变。我认为，在美国，人们越来越接受这样一种观点，即美国在过去20年、30年、40年的政策过于软弱，不够强大。我们在这些案件中看到的是，美国正在接近一种中国已经接受、欧盟在某种程度上接受的执法观点。
在美国滥用支配地位的案例中，一个重要不同点是，公司重组、分拆和资产剥离都是明确的解决措施。FTC起诉脸书，特别要求分拆脸书。谷歌案例中，起诉方的诉求是法院命令这家公司重组以削弱它的权力。欧洲政策制定者对此非常谨慎。欧盟委员会副主席曾说，资产剥离是最后手段，只会在极端情况下使用。美国案例的有趣之处在于，美国政府、司法部和FTC现在都表示要分拆、实施结构性解决措施来解决这一问题。与四五年前相比，这是一个很大的政策变化，这是非常严重的问题。
李青：科瓦契克先生讨论了对大型科技公司拆分的问题，特别是一些结构性问题，我觉得这一点可能和中国的反垄断执法不一定可以直接类比。中国的反垄断执法对结构方面的考虑，到目前为止主要集中在经营者集中这个领域，对经营者集中的审查，可能会做一些结构性或者行为上的救济。
“脸书案显示需调整法律，六项法案或通过一项”
时建中：接下来我们想继续讨论一下美国的反垄断问题。2021年6月28日，美国一名联邦法官驳回了美国联邦贸易委员会（FTC）和多名州总检察长联合对脸书提起的反垄断诉讼。对于FTC的起诉被驳回，你的看法是什么？反垄断监管部门与法院在反垄断行为认定方面的分歧如何解决？（注：此次对话后，8月20日，FTC再度就垄断问题对Facebook提起诉讼。）
威廉·科瓦契克：脸书案件是一个例子，说明在美国起诉滥用支配地位的案件是多么困难。法官裁定认为，FTC在对脸书支配地位的起诉中未能提供足够的信息，还对不当行为的部分理论依据提出质疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期阶段就采取这样的步骤，非常不寻常。
这反映了美国法院内部对竞争法是否应该对占支配地位的公司施加强有力控制的怀疑。这不是案子的结局，我相信FTC将挺过这一挑战。FTC目前面临的困难促使美国国会认识到，我们需要新的法律，需要改变法律来调整政府必须满足的标准。这是未来12个月可以看到的美国的一个变化。
时建中：当地时间6月23日，美国国会众议院司法委员会审议通过六项反垄断相关法案，这些法案剑指谷歌、苹果、脸书和亚马逊四大科技巨头(统称“GAFA”)。美国为何要对反垄断法进行重大修改？其中，《终止平台垄断法案》因涉及对巨头进行拆分引发激烈讨论。在你看来，这些法案通过的难度大吗？
威廉·科瓦契克：我觉得最有可能通过的，就是给这些执法机构更多资源的法案。在这一点上各方已经达成共识，FTC和司法部都非常愿意看到自己的资源增加，如果增加50%的预算，就能更有能力来解决复杂和艰难的问题。
我觉得更难的是除了给执法机构增加资源之外，国会真正能采取的措施究竟是什么。对于大公司，美国民主党觉得大公司就是垄断者，共和党不太信任谷歌和脸书，因为觉得它们导致政治偏见，保守的共和党希望拆分这些大公司，从而阻止它们影响政治。现在两种不同观点，达成了联合阵线，当前问题在于这一联合阵线究竟能够多大程度支持这些反垄断举措。我觉得这个联合阵线能够做到一些事情，比如国会对并购将进行更加严格的审查。
除此之外，想要做其他事情将会比较困难。例如《终止平台垄断法案》，相当于禁止了亚马逊现在的一些运营模式，它不能在自己平台上再卖自家产品，也就是说亚马逊要选择只做平台，或者只卖自己的产品，不能两个都要，不能进行平台上的自我优待。我觉得这些反而不会成为法律，因为科技巨头公司会利用法律走得太远，不利于消费者福利来说服参议员、众议员。
所以我的推测是，更严格的合并审查可能会变成法律，但是其他法案不太可能，因为那些实在太极端。
“企业合并交易将更难，更多科技企业面临诉讼”
时建中：反垄断法100多年演进中，制度框架是定型的，同时面临一些变量，包括执法机构负责人。今年6月15日，32岁的莉娜·汉（Lina Khan）宣誓就任美国FTC主席，成为FTC史上最年轻主席。有观点认为，根据她此前的学术观点，莉娜·汉将来会把工作重点放在反垄断问题上，FTC未来在反垄断监管上可能会更加强势。你认为FTC针对科技巨头的反垄断执法路径将会有哪些变革？如何看待拜登执政期间美国反垄断政策和监管的趋势变化？
威廉·科瓦契克：这确实是一个非常重大的变化。首先，这是政策方面发生重大改变的信号。拜登政府希望有更加雄心勃勃的执法项目，包括针对高科技和其他行业的监管。拜登最近宣布了三项任命，除了莉娜·汉，任命乔纳森·肯特担任司法部反垄断部主管，蒂姆·吴（Tim Wu）加入国家经济委员会，担任技术和竞争政策方面的特别助理——蒂姆·吴是莉娜·汉在哥伦比亚大学的同事。这些都反映了拜登政府正致力于进一步扩大反垄断法边界，同时希望将不同理念应用到反垄断法实践中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前没有人会想到这些变化，也是一个非常难以想象的进展。
对于这些任命，我认为会对企业交易或者行为造成较大影响。司法部和FTC必然会更加严格执行合并控制方面的政策，反对并禁止很多合并交易。今后企业合并交易将会更难。
第二个影响，我认为司法部和FTC会将更多涉及高科技以及其他有市场支配地位的企业送上法庭。现在已经有一些对簿公堂的反垄断案例，比如脸书和谷歌，今后很可能有涉及亚马逊和苹果的更多新案例。这是因为莉娜·汉和肯特都曾讲过，他们担任这些职务不是来加强现状，而是要打破现状，他们要做一些新的事情，而且想要寻求非常大的改进。他们得到了总统支持，通过发布新规则来控制大科技公司以及其他行业公司的行为。
我认为今年年底，FTC可能会宣布开始一个新的规则制定流程。当然法庭不会那么愿意配合。我觉得，除非国会改变法律，从而改变标准，不然这些雄心勃勃的新措施将会遇到很多反对意见。
“美国新政府会对滥用进行更严格执法”
时建中：除了从合并角度出发，在其他领域比如滥用、垄断协议等领域，反垄断执法未来走势会是怎样的？我们如何处理好反垄断执法和保护创新之间的关系？要鼓励创新，就要避免过度执法，但同时为了维护竞争，还需要执法，找到平衡点一直比较困难。如果莉娜·汉以及其他人一系列任命预示着未来反垄断执法将可能更加强势，对于保护创新是否有一定影响？
威廉·科瓦契克：只有不断促进整个经济的开放性，创新才能够做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一个宿舍里起步，脸书最初想法也是诞生于马萨诸塞州一个宿舍。我们希望有一些新的观点出现并存活下来，它不应该受到排除，应该能够在市场上成长。美国在过去的几十年中犯下了重大错误，他们认为一旦打击滥用就会打击创新。现在想法转变了，打击滥用实际上会促进创新，因为这样能够使得更多市场参与者进来，贡献新想法。反垄断执法下，这些有支配地位的公司已经变得更加小心了，新公司将会变得更加具有野心，这样可能就会产生创新，这是新政府的一个想法，很显然它会对滥用进行更严格的执法。
竞争法是多目的的。莉娜·汉曾经一再提及，必须要重新考虑竞争法的目的。竞争法的目的不只是帮助消费者以更低的价格买到产品和服务，或者是享受更高质量，其实竞争法的目的应该是符合所有公民的利益，不仅是消费者，而是包括工人、小企业主在内的所有公民。理念转变的一部分是，我们看到政府的公信力受到威胁，大的科技公司已经有如此重大的影响力，不仅仅是私人公司，它们正在成为政府的替代，这是一个威胁。
所以，如果我们问莉娜·汉竞争法的目标是什么，她会说，要保证政治程序的进行，不能使私人政府凭空而生。这就是她政策的开始，过去政策实在太宽容，以至于现在受到威胁，大科技公司已经变成新的政府，我们必须介入并且对它们进行控制。她上台最重要的就是带来竞争法本身目的的变化。
时建中：科瓦契克提到的案例显示出美国在制度建设方面存在一些不足，这一点可能对中国有一定启发。对于美国近年来在反垄断方面的动态，你如何看待？
李青：据我个人观察，美国的反垄断执法机构对新经济、新模式保持了高度关注和深入研究，对高科技企业的反垄断执法积累了经验，也出现很多经典案例，其中经验和教训值得我们思考。
从最近的FTC诉脸书案来看，美国执法机构的积极执法和法院的相对保守，使得美国反垄断保持了一定平衡。美国的法院及法官，相对保守或者说比较稳一点，同时执法机构对市场上的竞争问题保持了积极关注，开展执法行动，二者之间实际上形成了一个平衡。当一个案件出来时，法官可能不会着急下结论。法官在审查案子的时候，会统筹考虑以前相关判例是怎么判的，现在哪些情况发生了变化，现在应该怎么判？这样的过程，有利于帮助案件的深入审查。
“不能用反垄断法解决所有问题”
时建中：在《反垄断十二年》一书的序言中，科瓦契克提出了几个全世界争论不休的问题——科技巨头崛起引发了人民对竞争法宗旨的重新审视，竞争法应当强调作为商品和服务购买者的公民利益保护，还是应当有更多元化的价值目标，比如关注工人和小企业利益、社区以及公共治理等？关于现有反垄断工具——侧重于个案的解决方式是否足以应对包括反垄断、消费者和隐私保护在内的多个政策领域的交叉问题。
实际上，在中国围绕《反垄断法》的立法目的应该是一元目标还是多元目标也存在争议。有观点认为，中国的反垄断法目的太多元了，可能会在实际实践中产生纠纷。对于反垄断的目标，以及如何应对数字经济对现有反垄断监管提出的挑战等问题，你的观点是什么？
李青：首先，我认为，反垄断的核心目标和定位是解决市场经济中影响竞争的问题。大家都说《反垄断法》是市场经济的宪法，是不能轻易出手的“核武器”。我个人认为，《反垄断法》的立法宗旨和核心定位是保护市场竞争机制起作用，不能让竞争机制受到损害，不能减少或者排除限制竞争。但是《反垄断法》重要且功能强大，不等于它的功能要全面，不能说《反垄断法》像全能选手一样，在解决中国经济问题方面无所不包。其实，个人隐私保护、消费者权益保护等，这些都不是《反垄断法》必须承担的核心责任。或者用一句更通俗的话讲，法律当中存在兜底条款，但是《反垄断法》不是兜底法，它主要负责监管市场经济中最核心的问题——竞争问题。当然，在隐私、安全、消费者权益保护相关法律没有出台或者不完善之前，可以借助《反垄断法》对市场主体进行约束，不过，在相关法律越来越清楚明确的情况下，每部法律各负其责是更好的选择。
第二，《反垄断法》的价值目标是否可以多元？我觉得可以有多元的价值目标，但前提是，这些价值目标能够自洽，相互之间是协调的，整部法律要把这些价值目标体现出来。以中国的《反垄断法》为例，第一章第一条明确规定了立法的目的——“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”在后面条款里，对这些条款都有逐步或者细化体现。
第三，《反垄断法》完成修订后，我觉得应该注意两件事：一件事是要细化规则。只有细化的规则更加明确，才能解决问题。第二件事是，建议研究地方立法问题。中国市场广阔，不同区域可能存在一定差异性，可以考虑在立法上给地方更多的自主权。其实，我们可以看到，美国各个州、欧盟各成员国都有各自一些法律规定，这些法规规定对解决当地的竞争问题起到了很好的作用。从长远看，中国也可以研究在反垄断方面给地方立法权。
应对数字经济挑战，需要跨政策领域和跨部门的整合
时建中：《反垄断法》的主责是维护公平竞争，规范市场竞争秩序。因此不应让《反垄断法》承担超越主责的任务，扮演非常全面的法律角色。这就如奥运会选手一样，如果被迫参加所有比赛项目，估计很难成为世界冠军。《反垄断法》变成一个全能选手的话，不会更好地实现其特定目标。这就意味着当《反垄断法》的功能定位不清晰时，一定会出现错乱，而定位清晰才能更好地得到实施和遵守。对此，科瓦契克怎么看？
威廉·科瓦契克：总体来讲，我们必须经常思考一个问题，就是什么是正确的工具，什么是正确的机制，能够帮助我们解决所看到的一些政策问题。我完全接受这一观点，就是我们不能用反垄断法来解决所有问题。现在到了一个阶段，如果你想让它解决所有问题，这个法律会失去它原本的意义，会失去它的分析背景，也会变得不可预测。我认为，竞争管理当局要创新，要思考去向。李青女士提到要让地方当局也有制定一些法律的能力，我觉得这就是一个创新的想法和解决方案。同时还有其他解决问题的方法，这些方法或许不属于反垄断法框架之内。
在英国进行了一项实验，我觉得非常有意思。英国有一个机制，允许反垄断当局发现和纠正垄断问题，但是不再依赖反垄断法中的一些概念。这个反垄断当局其实也算是一个研究机构，他们可以后退一步来思考，这个问题是政府干预导致的吗？是其他政策或者市场结构导致的吗？在这个基础上去进行纠正问题，还可以根据公平竞争审查原则找其他政府部门，跟他说“你做的事情导致了问题，我建议你改变政策”。
我发现这个机制很有吸引力，因为它使当局有能力来问一个基本问题，也就是竞争的障碍到底来自于什么地方，然后再去思考解决方案，而且解决方案不需要只是运用竞争法内部的一些概念，而是可以有一些非常创新的方式。我觉得这个思路对于我们跳出来看待和研究问题非常有帮助，从更广泛的视角去了解它背后的原因。
此外，李青女士还提到了两个重要的政策挑战。一是选择正确的工具，我们要识别出所有的政策工具，并进行很好的协调。这些问题的解决方案可能包括几个相互独立领域的政策，例如消费者保护、涉及数据的政策以及竞争法政策等。在全球大家也开始意识到，针对大企业问题，需要不同政府机构以及不同法律之间协调，我们现在已经看到更多的协调和合作。
我是英国市场竞争监管局成员之一，我注意到它们现在正在努力与数据保护当局和电信监管部门进行合作，也在积极和其他政府机构建立关系，有时需要建立跨部门的关系来寻求合作的解决方案。竞争法本身并不一定永远是唯一的正确选择，也并不一定永远是最好的选择，可能有时其他政策是更好的选择。
第二点，在科技领域，公司非常动态，技术也处于动态之中，每天都在演进，营商环境基本每天都在变化，这种动态和演进就使得执法部门面临挑战。执法部门要充分了解当前情况，才能做出更好的政策选择。这也是为什么政府部门要与研究机构和智库合作，我认为这点变得至关重要，研究机构可以帮助竞争管理当局了解当前商业环境，而制定出最佳政策。
所以我认为需要两种整合，第一是跨政策领域的整合，第二是跨部门的整合，与学术机构合作配合。
时建中：随着数字经济的发展，特别是数字技术进入商业应用之后，可能会使情况变得更加复杂，有的问题是真问题，有的问题是假问题，所以我们要有判断能力。另外关于如何选择政策工具，一定要保持平衡。
“要把纠正行政机构垄断行为与市场化改革相结合”
时建中：我们最后想讨论一下中国的行政性垄断。为保护公平竞争，中国有一个全球独有的安排，2008年出台的《反垄断法》第五章做了专门规定，即在禁止行政性垄断行为方面设立了专门的监管法律。李青于发改委任职时对中国早期反行政垄断案件做出了重要贡献，根据你过去13年的实践经验，中国在禁止行政性垄断方面取得了哪些成绩，还面临哪些挑战？
李青：我先解释一下，为何我们要在《反垄断法》中专门设立第五章 “滥用行政权力排除、限制竞争”。这和中国国情密不可分。中国建立社会主义市场经济体制是从高度集中的计划经济体制转轨而来，这一过程中，行政机关在制定政策时可能会有行政行为排除限制竞争的问题。所以，中国的《反垄断法》安排了专章来规制行政机关排除限制竞争的行为。总结来看，在过去的十多年，在规制行政机关排除限制竞争行为方面取得了很不错的成绩。
第一，被竞争执法机构直接调查的行政机关级别比较高，比如有不少省级部门被执法机构调查并纠正其行为。另外，从调查领域来看，执法涉及交通、教育、医疗、通信、建设等关系到国民经济的重要领域和民生领域。第二，近几年在国家级执法机构的带动效应下，越来越多的地方监管部门开始关注、纠正行政机关的行政垄断行为，而且这种趋势正在加速中。第三，在制度建设方面，2016年6月国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，今年7月8日，多个部门联合公布了新的《公平竞争审查实施细则》，对公平竞争审查制度的审查机制、审查标准、监督与责任等在原有基础上进行了完善。相信这些都会对确立竞争政策的基础性地位起到非常大的促进作用。第四，现在越来越多的经营者敢于挑战行政机关排除竞争的行为。比如，以前碰到行政垄断行为，经营者可能会绕道走，但现在不少经营者会主动到监管部门投诉，或者求助于专业机构维护自己的权益。
为了更好地发挥市场在资源配置中的作用，下一步我们在限制行政垄断方面还应该做哪些工作？我认为，《反垄断法》修订后，执法部门要持续纠正行政垄断行为，进一步推动公平竞争审查制度的落地实施等。另外，从宏观角度来说，中央反复强调要强化竞争政策的基础性地位，对行政垄断行为的预防和纠正等，我觉得要把强化竞争性的基础性地位和对行政垄断行为的预防和纠正，跟市场化改革有机结合起来，要在助力国家深化经济体制改革的过程中，把一些难点问题、核心问题解决了。比如，当前存在的地方保护问题、市场分割问题、不合理的市场准入问题等，恰好是因为行政垄断妨碍了要素的市场化配置。要解决这些问题，需要改革的勇气和决心，更需要在改革中有路径、有智慧和有方法。而竞争政策、反垄断、公平竞争审查制度恰好可以为解决这些复杂问题、难点问题提供一个非常好的路径和工具，可以通过这些路径去逐步规范政府的行为，防止政府排除限制竞争，去恢复和促进市场的公平竞争，从而推进市场化改革。
总的来说，《反垄断法》对行政行为的进一步规制，可以在中国经济体制改革领域发挥更大更好的作用。
“建议给竞争执法机构要有更多话语权”
时建中：正如李会长所言，中国对行政垄断的预防和制止是一种内在需求。其中，《反垄断法》对行政垄断的约束是事后制止，而公平竞争审查制度则主要是一个预防性制度，这对政府部门来说可以说是一场变革。在对行政垄断行为规制方面，我们看到了很多可喜的变化，未来如何在机制上进一步强化竞争政策的基础性地位？
李青：2015年开始，中央文件多次提到，强化竞争政策的基础地位。我觉得这句话有两个含义，第一，在所有经济政策中，竞争政策具有基础性地位，而不是其他政策。第二，现在竞争政策的基础地位还不够强，所以我们要强化。如何进一步强化？我有几个方面的建议。
第一，从法律层面上，全面清理现行法律体系中与全国统一公平竞争市场不适应的内容。可以由我们的各级立法机关出面，《反垄断法》执法机构提供技术支持，根据《反垄断法》、公平审查制度方面的标准要求，清理掉影响强化竞争政策基础地位的行政法规、地方法规、部门条款等。
第二，在制度上，针对行政垄断行为，建议允许直接就抽象行政行为提起行政诉讼。根据现行制度，可以对具体行政行为提起行政诉讼，但对抽象行政行为，不能直接提起行政诉讼，除非是具体行政行为所依据的抽象行政行为。针对这样的问题，建议授权特定主体可以就涉及行政垄断的抽象行政行为直接提起行政诉讼，如检察院、消费者协会、相关行业协会、受抽象行政行为直接影响的企业等提起行政诉讼。
第三，建议给省级人大机关更多的立法权，多层次推动竞争政策的实施。比如，我们目前设立了上海自贸区、海南自贸港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区等，可以在这些地区探索产业发展与竞争政策协调的路径。
第四，要强化竞争执法机构的地位，确保其独立性、权威性，也要在立法的过程中给与竞争执法机构一个特别的咨询地位。比如说，凡是涉及经济领域的立法，在立法的各个环节，应该保证竞争执法机构有更多的话语权。
第五，建议建立竞争的倡导制度。使用公共资源对企业、行业进行补贴行为，特别是非普惠的补贴政策，建议会签竞争执法机构，由竞争执法机构对其进行评估是否会影响公平竞争。这样可以在促进行业发展和减少损害竞争之间，找到一个平衡点。在市场准入类政策出台的过程中，应该征求竞争执法机构的意见，由其来考量政策是否会影响公平竞争。这样，可以使竞争执法机构在强化竞争政策的基础性地位方面起到更大作用。
《反垄断法》的立法宗旨和核心定位是保护市场竞争机制起作用，不能让竞争机制受到损害，不能减少或者排除限制竞争。但是《反垄断法》的重要性、功能强大，不等于它的功能要全面，不能说《反垄断法》像全能选手一样，在解决中国经济问题方面无所不包。
“中国的公平竞争审查制度是最重要的创新之一”
时建中：科瓦契克如何评价中国反垄断实施情况？
威廉·科瓦契克：我认为竞争法中最重要的现代创新之一，就是FCRS(Fair Competition Review System，公平竞争审查制度)。对于中国的公平竞争审查制度，我必须要表示敬意，这是全球竞争体系近年来最大的一个变化，给全球其他辖区带来了一个很好的思考，就是监管究竟应该扮演什么角色。各个国家的国情不一样，但是我们又面临一些共同问题。现在中国已经有一个综合方式，来解决我们所面临的这些共同挑战和问题，我们必须认识到中国在这方面的贡献。
关于反垄断，我希望能有一个全球对话机制，我认为中国已经成为其中不可分割的一个部分，美国同行也在讨论中国公平竞争审查经验。我们应该如何对待行政垄断，如何对待补贴以及政府所采取措施对于竞争的影响，中国在这些方面已经是一个领先者。从国际交流视角而言，让中国的经验成为全球对话的一部分，解决大家共同面临的问题，一定要成为其中一环。
当前，全球竞争管理机构对待大科技公司都是在做实验，都是一步步地走，他们也没有绝对信心认为就应该这么做。现在欧盟有数字法，英国有专门的数字监管机构，美国开始探讨事前规制，这些司法辖区都认识到，实验需要在一个动态的经济环境之下进行。每一个国家国情都不同，但我们有共同问题，这就意味着要发展出一个体系，它是可以调整并且非常灵活的，要审慎、要理智、要合理。如果各国各自为政，没有进行很好的协作和互相分析的话，将不会取得很好的成果。
我们所需要的是政策对话，比如美国会问中国同行做了什么，有哪些新措施和步骤。我希望，全球对话机制能够包含所有辖区，看看他们各自实验进行得怎么样，实验有不确定性，要不断测试，而且实验有时会成功，有时会失败，但你总能从成功和失败中得到教训。
中国建立了非常庞大的数字经济产业，对数字经济进行反垄断分析，是不是也能成为全球对话的一个贡献？我认为对于美国来说，关于并购审查、公平竞争审查以及大的科技企业监管方面对话，都会使美国受益。创新和开创性想法也在中国不断发生，对话将会使得双方受益良多。
新京报记者 侯润芳 顾志娟 编辑 王进雨 校对 张彦君 王心
（李显杰 ）
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