横琴、前海“双合作区”落地！粤港澳大湾区合作迈向深入

来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

作 者丨王帆 彭敏静

编 辑丨林虹

9月5日、6日，中共中央、国务院相继印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称“横琴方案”和“前海方案”），引发各界高度关注。

习近平总书记反复强调，开发建设横琴的初心，就是为澳门的产业多元化发展创造条件；前海要依托香港、服务内地、面向世界，进一步促进粤港、深港合作，推动香港更好融入国家发展大局，打造改革开放新高地。

此次两个方案的发布，标志着两个合作区的建设也将进入到一个全新阶段。其中，“横琴方案”的一大主线为促进澳门经济适度多元发展，“前海方案”则聚焦“扩区”和“改革开放”两大重点。

9月9日下午，国新办举行横琴、前海开发建设情况新闻发布会，国家发展改革委副主任、粤港澳大湾区建设领导小组办公室副主任丛亮表示，为充分发挥横琴、前海在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，引领带动粤港澳全面合作，党中央、国务院决定建设横琴粤澳深度合作区、全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放。这是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重大举措，有利于提升粤港澳合作水平，把大湾区建设引向深入；有利于丰富“一国两制”实践，支持港澳长期繁荣稳定；有利于进一步深化改革、扩大开放，更好推动国内国际双循环相互促进。

横琴：发展新兴产业绝不是“来者不拒”

针对横琴“实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远”的客观现实，“横琴方案”将“发展促进澳门经济适度多元的新产业”摆在了突出的位置，并明确要大力发展四大类“新产业”：科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业。谈及选择四大类“新产业”的原因，丛亮在上述发布会表示，科技研发和高端制造业是创新发展的重要载体，也是澳门希望发展的领域；文旅会展商贸业在澳门具有比较好的发展基础，属于相对优势产业；金融和中医药在澳门经济的比重中，目前虽然还不高，但是澳门社会已经形成了广泛的共识，将这些产业作为发展的主攻方向。同时，丛亮强调，横琴的空间还是比较有限，发展新兴产业绝不是“来者不拒”，什么产业都可以上，而是要有所为、有所不为，更不能搞成注册经济和所谓的“总部经济”，而是要发展实业、解决就业，形成实实在在的“人气儿”。下一步将会同粤澳两地和有关部门，制定合作区鼓励类产业目录，并且修编《横琴总体发展规划》，进一步细化产业门类，聚焦优势领域、细分行业，从政策、人力、财力等方面推动产业加快发展、形成规模，促进澳门的产业多元发展。财税政策在支持政策体系中扮演重要角色，中央还赋予了横琴各类优惠政策。澳门理工学院公共行政学教授娄胜华向21世纪经济报道记者表示，通过加强税制与澳门接轨，利于吸引企业去合作区投资，吸引人才到合作区就业创业，将促进澳门经济适度多元的新产业的发展。在企业所得税方面，“横琴方案”将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入企业所得税15%优惠税率的政策范围；对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业、新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。在个人所得税方面，“横琴方案”也进一步加大了优惠力度，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征；对于在合作区工作的澳门居民，其个人所得税税负超过澳门税负的部分予以免征。财政部副部长许宏才在发布会上指出，税收优惠政策的实施难免会带来中央和地方财政的减收，为了支持横琴财政可持续，中央减收由中央财政承担，不扣减对地方的转移支付；合作区地方减收，中央财政在统一规范的财政体制下专门安排综合财力补助。他还指出，中央补助将与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持重点产业等挂钩，通过体制机制增加合作区服务澳门产业多元发展的动力。前海：坚持1/3新出让产业用地面向港资港企

图 / 图虫

2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，适时修编前海深港现代服务业合作区总体发展规划，研究进一步扩展前海发展空间，并在新增范围内实施前海有关支持政策。

此次“前海方案”的印发，正是将扩区有关事项进行统筹办理。在发布会上，丛亮详解了关于扩区的两方面的考虑。

一方面，扩区有利于为深化前海改革开放提供更大的发展空间。经过10余年的开发和建设，区域范围限制已成为制约前海改革发展的突出问题，前海扩区可以让其制度创新和产业升级空间载体更大，更好地在重大改革任务方面先行先试。

另一方面，扩区也有利于为香港创造更多的机遇。目前，大量香港现代服务业企业通过前海进入内地市场，然而受到区域范围的限制，这些企业的发展需求难以得到充分满足。扩区后，前海合作区可供产业发展的用地将大幅增加，能够更好地发挥香港优势，提升深港合作能级，为香港经济发展提供有力支撑，也可以推动香港更好地融入国家发展大局。

前海早已成为与香港关联度最高、合作最紧密的区域之一。深圳市委副书记、市长覃伟中在发布会上提供了一组数据：前海累计注册港资企业1.15万家，实际利用港资226亿美元，全国首家港资控股的消费金融公司、公募基金公司、合资证券公司等落户前海；前海深港青年梦工场等累计孵化香港创业团队245家。

覃伟中表示，将高质量编制前海新一轮总规和国土空间规划，坚持1/3新出让产业用地面向港资港企。

随着物理空间的扩大，深港两地合作产业领域也将进一步拓展，覃伟中表示，深化两地在现代金融、科技服务业、会展经济、海洋经济、专业服务等领域的合作。

中国(深圳)综合开发研究院常务副院长、全国港澳研究会副会长郭万达向21世纪经济报道记者表示，香港除了传统的金融、航运、贸易等方面的优势之外，还有很多有潜力的产业，尤其是近年来创新科技发展越来越受到重视。前海扩区后，区内产业能够与香港更好地衔接。

在发布会上，香港特别行政区政务司司长李家超表示，在40多年的改革开放过程中，香港和深圳的合作创作了独一无二的“双城故事”。“前海方案”的推出，将有利于推动更高水平的港深合作，发挥两地在粤港澳大湾区内的“双引擎”功能。

“双合作区”进一步深化改革开放

无论是为澳门的产业多元化发展创造条件，还是为香港创造更多的机遇，横琴、前海两大合作区都将积极推进与港澳的规则衔接、机制对接，这将有利于进一步深化改革、扩大开放，更好推动国内国际双循环相互促进。

“横琴方案”中，提出的四大任务之一即是，构建与澳门一体化高水平开放的新体系。备受关注的一大重点是实施“分线管理”模式，其中被摆在首位的是实施货物“一线”放开、“二线”管住的管理模式。

海关总署副署长邹志武在发布会上解读称，实施分线管理可以更好地发挥合作区独特的政策和制度优势，有利于构建与澳门一体化高水平开放的新体系；有利于促进澳门经济适度多元发展；有利于琴澳双方产业对接；有利于琴澳人员互相流动，特别是便于澳门居民进出合作区，使合作区真正成为澳门居民生活就业的新空间、“一国两制”实践的新示范、粤港澳大湾区建设的新高地。

“前海方案”也明确提出，建设高水平对外开放门户枢纽，包括深化与港澳服务贸易自由化、扩大金融业对外开放等。

在发布会上，中国人民银行副行长、国家外汇局局长潘功胜重点介绍了金融开放方面的举措。其中他指出，在市场互联互通方面，不断扩大港澳投资者投资内地资本和债券市场的渠道，推动实施“跨境理财通”和债券“南向通”项目，这两个项目将于近日正式启动运行。

潘功胜还提出，依托前海加强深港金融合作，进一步发挥香港国际金融中心的作用，聚焦资金要素的跨境自由流动，推动实现更高水平的资本项目开放，促进两地之间金融服务业的开放和联通。逐步构建与国际接轨的金融规则体系，提升和完善市场化、法治化、国际化的金融环境，引领中国金融业的对外开放。

在受访专家看来，横琴粤澳深度合作区承担着与众不同的使命，尤其是在进一步探索制度型开放方面，未来将为国家全面深化对外开放进行压力测试；而前海，被赋予了建立健全更高层次的开放型经济新体制的使命，这很大程度与作为先行示范区的深圳的使命一脉相承，前海实际上可以承担为全国进一步开放探路的角色。

在发布会上，广东省委常委、常务副省长林克庆还表示，横琴、前海两个合作区建设为新发展阶段广东改革发展提供了新的重大历史机遇，是广东服务“一国两制”大局的战略抓手，是广东推进全面深化改革大局的战略平台，是广东服务新发展格局的战略支撑。

本期编辑 陈思

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（王治强 HF013）