《中国金融》｜城市有机更新的金融支持政策

导读：以内涵集约、绿色低碳发展为路径，针对城市发展补短板、升功能、强活力的有机更新才是今后的方向。需要相应的金融支持政策，助力城市有机更新健康发展

作者｜秦虹「中国人民大学国家发展研究院城市更新研究中心主任」

2020年10月，党的十九届五中全会通过的“十四五”规划和2035年远景目标建议明确提出要“实施城市更新行动”，城市更新上升至国家战略层面，这为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。随后，2020年12月的中央经济工作会把“实施城市更新行动”放在了扩大内需的这个战略基点之中。未来，随着城镇化进入中高级发展阶段，大规模、扩张式、以房地产开发为主的城市发展建设方式将转向以盘活存量、提升质量为主的城市更新。但城市更新不能大拆大建，再走房地产开发的老路。以内涵集约、绿色低碳发展为路径，针对城市发展补短板、升功能、强活力的有机更新才是今后的方向。为此需要相应的金融支持政策，助力城市有机更新健康发展。

城市有机更新的内涵及重要意义

城市更新的定义是建立在过去近一个世纪以来发达国家城市的发展变化和政策调整之上的。一般说，城市更新可定义为通过对城市存量建筑资源的维护、改造、拆建、扩充等方式推进土地资源的重新优化配置、提高存量资源的利用效率、促进城市功能的全面或局部升级、实现居住条件的改善和生活品质的提高、增强城市活力与市场竞争力、推动产业结构转换和升级的城市发展过程。

城市更新可分为以下三类：一是拆除重建类，即将原有建筑基本拆除，按城市新的规划进行重新建设，更新前后土地使用权人和土地用途发生很大变化，多数城市按房地产开发方式进行，如棚户区改造、老旧工业区和城中村拆除等；二是有机更新类，即基本保留城市原有街区肌理和建筑、只有少量拆除的更新，更新前后土地使用权人和土地用途或变或不变，这取决于是自我更新还是租赁更新，更新后主要以持有经营为主，如城市旧工业区、旧商业区、历史文化街区等的升级更新；三是综合整治类，指基本不涉及建筑物拆建的更新，更新前后土地使用权人和用途不变，更新后产生的主要是民生效益、社会效益和环境效益，如老旧小区改造、基础设施升级、生态环境的改善等。这三种模式分别对应三种不同的更新运作方式和投融资模式。由于发展阶段不同，各国城市更新的模式重点也不相同，一般早期或特殊时期的城市更新以拆除重建为主，成熟发展中的城市更新以有机更新和综合整治为主。

8月31日，住建部正式发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出，严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁的要求，明确了未来城市更新将减少拆除重建，走向有机更新的模式。

城市有机更新是对城市遗产的最大尊重，在当前“双循环”新发展格局下，城市有机更新因其自身内嵌的经济、社会、环境目标与内循环核心要素高度契合，由此将成为我国新经济模式下重塑城市产业结构、提高消费水平、改善人居环境、推动城市向内涵式高质量发展转型的重要路径，具有重要意义。一是，有机更新是提升城市内在质量的更新，城市有机更新的内容大大超越了传统旧改以物质形态改造为主的范畴，从建筑物更新、社区环境更新扩展到了城市结构及功能体系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面的内容，实质上是对城市空间结构的再布局、土地资源的再开发、经济利益的再分配和城市运营模式的再优化，以创建最适合人工作和生活的城市空间环境。二是，城市有机更新是提高城市资源利用效率的重要路径，城市的发展质量体现在城市的承载力、资源产出效率和产业的市场竞争能力等多方面，有机更新的作用就是可以充分利用城市本底优势，节约开发建设运营成本，在旧空间引入新型产业和商业业态，促进产业竞争力不断提高。三是，城市有机更新是新旧动能转换的动力，城市有机更新与新区建设或大拆大建相比更需要创新，只有通过科技引领，注重创新驱动和文化创意产业的发展，打造产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化的新业态等，才能实现城市在旧空间上的高质量发展，所以城市有机更新有助于推动城市动能转换升级。四是，城市有机更新是对历史文化脉络的维护，建筑是城市文化与历史记忆的载体，不同时期的历史建筑反映了不同的城市文化，在城市化高速发展的今天，对城市历史街区和老旧建筑的有机更新能够为城市建筑文化保留一处基底，留住一代人的“乡愁”，同时为老旧城市以及周边区域发展注入新的经济活力。五是，城市有机更新是城市管理的制高点，城市是生命体、有机体，要建设城市、发展城市、管理城市，就要树立城市“全生命周期管理”的意识，城市发展的全过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程，涉及长期性、复杂性、多方利益博弈，而城市有机更新需要从权属、空间、建筑、产权、业态、交通、环境、生态、历史、文化、风貌等多维度控制与协调管理，并可持续运营，在更新中实现引人、聚人、留人，实现城市高质量发展，这是城市管理的制高点。

城市有机更新与传统的房地产开发模式迥异

城市有机更新虽然涉及房屋和土地，但与房地产开发迥然不同。第一，房地产开发是大拆大建式、标准化、可复制的建设方式；而城市有机更新是渐进式、“留+改+拆”、以留改为主的建设方式。第二，房地产开发是推倒重建，主要是解决城市发展的增量需求问题；而城市有机更新是改空间、补短板、升产业、留文化、保民生、美环境，历史印迹呈现与现代功能提升相结合，主要解决城市可持续发展的问题。第三，房地产开发是以散售、高周转为主要特征的盈利模式；而城市有机更新是持有经营，以依靠资产管理和运营、提高现金流为主要特征的盈利模式。第四，房地产开发是以土地招拍挂方式，由单一房地产开发企业主导的发展；而城市有机更新是片区统筹，规划引导，由政府、企业、社区、原居民共同主导的发展。城市有机更新告别传统的房地产开发模式，那么地方财政怎么办？答案是，未来城市的发展就是要依靠发展产业，包括先进制造业和现代服务业，促进实体经济发展，通过现金流获得税收来支持城市的财政，实现中央提出的“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”的要求。

在城市发展转型的大趋势下，城市有机更新是传统房地产企业转型发展的重要方向，对企业获取新的发展资源、探索新的盈利模式、积累可持续发展经验具有重要意义。通过城市有机更新，房地产企业可以在更长的价值链条上创造更多的服务价值，以获取更理想的利润水平。

城市有机更新需要金融创新支持

城市有机更新与房地产开发的金融需求完全不同。城市有机更新涉及的产业链条较长，主要靠持有经营获得收益，需要创新金融支持方式。城市有机更新下的融资链条分为“投资—建设—运营”三个环节。在前期，由于盈利的不确定性较大，较多地需要股权方式的融资；随着项目改造进程的深入，项目不断成熟、风险点逐渐排除，由于更新资产的价值已逐渐显现，这个环节可更多利用债权方式融资；当项目进入运营阶段后，由于经营过程的现金流已经趋于稳定，这个环节可采取资产证券化的方式进行融资。所以，城市有机更新投融资的基本规律是：投资基金化、建设信贷化、运营证券化。目前这“三化”均需金融创新支持。

投资阶段的基金支持

在城市有机更新项目启动前期，由于不确定性较大，融资较为困难。这个阶段可采取基金化的投资方式融资，通过设立城市更新基金等金融品种，以股权为主为项目筹集资本金。国外很多城市的更新项目都是由保险资金、养老基金等机构投资者以基金形式投资的，如美国的黑石房地产基金就经常采用“买入、修复、卖出”的策略进行地产投资。黑石房地产基金通常会在项目前期以低于重置成本的价格收购物业资产，之后将收购的物业资产整合到统一的投资管理平台进行改造和运营。待这些物业资产升值后，将其出售给保险公司或REITs等长期投资人，从而获取资本收益。

城市更新基金主要有城市更新私募基金和城市更新产业基金两大类。城市更新私募基金一般由市场化机构发起，由专业的投资机构进行基金的搭建、管理以及最终实现退出。例如，由红星美凯龙(601828,股吧)与高和资本共同发起设立的国内首只家居商业地产并购基金——红星美凯龙商业地产并购基金就是依此模式运作的。该并购基金多次在业主方需要盘活物业资产时，收购红星美凯龙的自营商场和委管商场物业产权，在商场运营不受到影响的过程中帮助原业主转变为轻资产运营，化解经营风险。

城市更新产业基金一般是政府引导性基金，资金来源是行业国企，同时吸纳银行、非银金融机构及民间资本等社会资金。这些基金利用相关政府部门的资源，通过投资机构的市场化运作，以支持目标行业及企业的发展为政策指导，以股权、债权等方式投资于基金，为发挥政府引导作用，产业基金一般为母子架构。如，2021年6月，上海地产集团与招商蛇口(001979,股吧)、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保(601601,股吧)、中保投资等国资背景的房企和保险资金共同成立了800亿元城市更新基金，是目前全国落地规模最大的城市更新基金。上海城市更新基金为母子架构，共分为三个基金，分别为城市更新母基金、一级开发子基金和针对自持商业运营的子基金，由上海地产集团作为基金管理人。城市更新母基金不完全以盈利为目的，其主要作用是利用政府性资金撬动社会资本，发挥资金的杠杆放大效应，引导资本投资方向，以达到招商引资、促进当地相关产业发展等目的。母基金对子基金或者项目进行投资时通常本着“参股不控股”的原则，基金和项目的经营和决策按照市场化原则运行。政府性资金投入通过母子基金的两级放大机制将会为城市有机更新项目引进大量优质的社会资本，化解前期融资难点。

政府引导母基金提供的项目前期融资渠道，很好地完善了城市有机更新整个融资链条，为后续资本进入营造了良好的金融环境，也有利于后续的投融资机构去发现项目价值并提供进一步的资金支持。当前，我国城市机更新基金规模不大，在实施城市有机更新行动启动后，需要在政策上支持通过基金模式筹集城市更新的资本金。

更新阶段的信贷支持

建设信贷化是指在更新改造建设过程中的建设资金更多依靠银行贷款支持，唯此才能满足更新中的建设资金需要。信贷融资主要包括银行贷款、信托贷款与政策性金融贷款。

城市有机更新与房地产开发不同，在信贷政策上，应该将城市有机更新从房地产信贷中独立出来，单独监管。此外，城市有机更新项目涉及城市老城市复兴，利益链条广、投资周期长，特别需要政策性金融支持。在我国的城市化进程中，中央和各级地方政府在支持城市有机更新发展中，政策性金融发挥的作用较大。例如，依托国家信用支持的国家开发银行等政策性金融机构不仅通过提供贷款为很多项目摊薄了融资成本，降低了市场化主体的投资风险，而且通过联合融资及组建银团等方式吸引了众多社会资本参与。在城市有机更新项目中，一些地方政府会通过金融机构发放一定政策性补贴。比如，2018年上海市出台的《上海市历史风貌保护及城市有机更新专项资金管理办法》规定，对于社会资本参与成片历史风貌保护地块改造项目给予一定期限的利息补贴，补贴时间不超过5年。但由于城市更项目所需资金量较大、运营周期较长，不超过5年的贷款贴息对于项目公司的支持并不足够，当前迫切需要各级政府部门联合有关金融机构构建一种长效作用机制，创新出更多能够减轻更新企业负担、激发其参与城市有机更新积极性的金融产品。

深化金融供给侧结构性改革，需要以市场需求为导向，构建多层次、广覆盖、有差异的金融服务体系。我国政策性金融的发展要关注一些由市场化项目公司牵头的优质城市有机更新项目，扩大金融服务范围。对于符合国家相关政策并且具有良好前景的项目，应当更加积极地提供全周期的金融支持。政府也应出台支持城市有机更新的金融政策，使得更多的城市有机更新项目能够享受政策性金融的优惠。

运营阶段的证券化支持

运营证券化是指在城市有机更新项目进入成熟阶段，能够产生稳定的现金流之后，把产权以证券化的方式在资本市场上卖出，以实现前期投资人的退出。这类金融工具主要包括房地产投资信托基金（REITs）、抵押贷款证券化（CMBS）和收益权资产证券化（ABS）。

资产证券化是在城市有机更新项目中实现投资退出和持有运营的关键性制度安排。通过REITs这一市场化的直接融资途径盘活存量资产，加快建设资金流转速度。2020年4月24日，中国证监会与国家发展改革委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》，旨在盘活存量资产、形成投资良性循环，吸引更专业的市场机构参与基础设施项目运营管理，提高投资建设和运营管理效率，提升投资收益水平。城市有机更新涉及老城区承载力提高，如果将有机更新项目纳入REITs试点，退出的资本可以再投入新的更新项目，则可真正形成一个投资退出的闭环，从而撬动更多社会资本参与开发建设。

总之，城市有机更新类项目是对原有物业进行的功能改变以及升级改造，不需要进行大规模的拆除重建。但目前缺乏一套与城市有机更新对标的融资支持体系。在传统融资模式受限的情况下，各级政府应该出台相应政策大力发展新型融资模式来帮助企业拓宽融资方式，降低融资成本，包括以下内容：将城市有机更新项目的金融政策从目前房地产开发金融政策中分离出来专项管理；引导和鼓励保险、金融机构进入城市有机更新领域；争取国家开发银行的政策性金融支持；鼓励设立私募和政府性城市更新产业基金，引导和激发市场力量；将公募REITs试点扩大到城市有机更新项目；等等。通过城市有机更新，真正实现建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市的更新目标。■

（责任编辑  许小萍）

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（李显杰 ）