新发展阶段 税制改革呈现新趋势

作者： 李旭红

[ “十四五”时期高质量的发展需要实现一些明确的目标，例如，全社会研发经费投入年均增长7%以上。 ]

2021年，我国站在了新的历史方位，从新常态、新时代进入到了新的发展阶段。新的发展阶段，社会主要矛盾发生了历史性新的变化，经济增长方式也发生了根本性的变化，因此需要贯彻新的发展理念，去构建新的发展格局。与此同时，经过新冠肺炎疫情对于世界经济的冲击，国际形势也发生了很大的变化，一些主要经济体的政治、经济政策随之发生了调整。税收与经济、社会密切相关，在新的发展阶段，税制改革呈现出新的发展趋势。

收入工具的调节将发挥更为重要的作用

从宏观经济调控的角度看，货币政策及财政政策是最为重要的工具，其中，财政政策中主要包含有收入政策与支出政策。虽然，支出政策对于实现既定的目标具有积极的作用，也是发达国家普遍采用的工具。但是，近年来随着世界上一些发达经济体增长速度放缓，尤其是受新冠肺炎疫情的影响，经济结构失衡，财政可持续性问题受到较大的挑战，收入工具的调节开始发挥更大的作用，国内税收总动员及国际税收大协调成为世界关注的重点。

例如，今年美国发布了新的税改方案，提出企业所得税率拟由21%提高至28%，其理由在于美国上一轮的减税方案导致财政收入下降幅度较大，不但影响了美国的财政收入可持续性，同时还引致了全球税收竞争，为了筹集到更多的税收收入以支持美国的基础设施建设、制造业及科技研发，需要在未来的8年间通过各项税收改革，将美国税收占GDP的比重提高1个百分点。同时，该方案还指出，由于受世界经济下行的冲击，美国提高税收收入的举措也是希望结束世界一些经济体的“逐底竞争”。随后，今年的7月，国际税收体系达成历史性的共识，经济合作与发展组织/二十国集团（OECD/G20）通过了《关于应对经济数字化带来的税收挑战的双支柱借鉴方案的声明》中关于跨国企业利润再分配和有效全球最低税的双支柱关键组成部分，以解决全球税源的分配问题。

由此可见，如何筹集税收收入、保护本国税源，以及合理分配全球收入已经成为新的发展时期许多国家关注的重点，收入调节工具成为各国宏观调控中更为依赖的工具。税收是经济的晴雨表，只有当经济活跃度提高，企业创造的价值更大的时候才能形成更坚实的税基，筹集到更多的税收。而每个国家经济的韧性具有差异，当面对不确定性及冲击时，各国的抗风险能力也会产生差异。因此，重视收入调节的工具，并保持有良性的发展态势及包容性的国际税收规则，才能够解决当前财政收入可持续的问题。

从我国的情况来看，十八大以来我国经济高速增长，2020年人均GDP达到了10839美元，税收收入也显著提高，“十三五”时期，全国税收收入完成65.7万亿元，比“十二五”时期增加18.5万亿元，反映出我国所贯彻执行的收入政策发挥了积极的作用，为经济社会发展提供了坚实的财力保障，也有助于储备足够的财力以应对新一轮世界经济周期变动的不确定性。

“十四五”时期，我国积极财政政策提质增效，一些阶段性的税收减免政策将逐渐淡出，而制度性减免政策将发挥持续的税收激励作用，激活市场主体，保障税收收入的可持续性增长。在税收征管领域，我国大力推行“以数治税”的现代变革，在提高纳税人缴费人便利性的同时，税收确定性进一步增强，税收流失度逐步减少，进一步夯实了我国收入政策调节宏观经济的基础。

但是，也应该同时关注到，2020年7月30日中共中央政治局会议提出“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”，“跨周期调节”是在“逆周期调节”的基础上，加入了对中长期经济发展的考量，兼顾经济短期的周期性波动与中长期的结构性问题，以增强宏观政策的前瞻性、精准性、连续性和稳定性。因此，从我国收入政策调节的预期来看，我们既考虑到短期内我国收入增长的压力，同时，兼顾到未来收入政策对宏观经济调控的持续性，可以预期税收政策仍然是我国宏观经济调控中不可或缺的重要工具之一。

税制从效率优先转向公平优先

十八大以来，我国经济高速发展的同时也显现出了一些结构性不均衡的问题，例如，从收入分配的角度看，国际上通常把0.4作为贫富差距的警戒线，我国居民人均可支配收入基尼系数自2012年以来，虽然有下降的趋势，但是均在0.4以上，2019年达到0.465。同时，我国还面临着劳动年龄人口减少、城镇常住人口户均超过1套房、每千人汽车保有量超过100辆、环境污染加剧等重大结构性变化。这些现象都反映出我国已存在深层次的结构性失衡问题。

因此，党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。8月17日中央财经委员会第十次会议中，习近平总书记在会上发表重要讲话强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。

税制是调节宏观经济的重要手段，而公平与效率是两个基本的原则。虽然两者兼顾，但在不同的历史发展阶段，着重点有所不同。发展是解决我国一切问题的基础和关键，“十四五”时期，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，因此税制应与“高质量发展中促进共同富裕”相匹配。共同富裕要建立科学的公共政策体系，形成人人享有的合理分配格局，同时统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设。所以，税制应从效率优先转向公平优先。

具体而言，一方面体现在对于直接税的改革，并适当提高直接税的比重，以进一步发挥直接税在调节公平方面的作用，其中，重点应着力于个人所得税、房产税的调节，因为随着居民人均收入水平的提高，更多的财富收入将流向个人，因此从企业层面税收制度的收入调节应弱化，以营造更有利于市场主体经营的税收环境，但是从个人层面税收制度的调节可以发挥更直接的效应。例如，对于一些收入较高的影视明星及资本利得有效征税既可以防范税收流失，又可以调节收入分配的不平等。房产税是所得税的有利补充，共同发挥收入分配调节作用。

减税降费从普惠式走向精准式

十八大以来我国大规模的减税降费是实行积极财政政策的主要内容，对于激发市场活力、促进经济增长、增加社会公平发挥了重要作用。新发展阶段中高质量发展具有新的内涵，减税降费也应随之调整而更关注于提质增效。具体而言，高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求，因此涉及所有行业及部门，包括供给与需求，并贯穿生产、分配、流通及消费各个环节。但是，深化供给侧改革是根本，全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡是关键。创新及人力资本在高质量发展中重要的核心内容。

“十四五”时期高质量的发展需要实现一些明确的目标，例如，全社会研发经费投入年均增长7%以上，每万人高价值发明专利拥有量12件，数字经济核心产业增加值占GDP比重10%，单位GDP能源消耗降低13.5%，单位GDP二氧化碳排放降低18%等。要实现以上目标，实体经济是带动经济增长的根基，同时，科技及人力资本是促进经济转型的关键。

据欧盟发布的《2020年欧盟产业研发记分牌》分析，全球研发投入最大的2500家企业中，这些企业2019年的研发投入增加了8.9％，欧洲企业的研发支出增长率为5.6%，美国企业的增长率为10%，而中国企业的增长率为21%。世界各国持续投入研发支出，我国也应该继续发挥税收对科技创新的激励作用，减税降费应该向结构性转变，更精准着力于特定行业及在特定行业中的高端人才，以促进减税降费提质增效，服务于我国“十四五”时期高质量发展的目标。

具体而言，我国目前已经出台了相关的研发费用加计扣除的政策，并且允许在预扣环节予以扣除，以助力于企业加大研发投入的力度。下一步还需要将“双碳”政策与科技进步有效结合，出台相应的碳税及环境税收政策，增加排放的成本，引导企业积极减排转型，并对于构建有利于减少碳排放、增加碳捕捉相关设备的税收减免，将减税政策精准契合气候变化及经济转型的引导作用。

此外，还需要特别关注人力资本的税收减免，使人力资本与产业政策有效联动，将政策精准到位，促进高质量发展，以实现新的发展阶段各项经济社会目标。

（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）

（董云龙 ）