文丨西部菌
去年年底，《求是》杂志发表重要文章强调，中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。
2021年的城镇化建设任务提到，促进超大特大城市“优化”发展；前不久印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》则明确，推动特大城市瘦身健体，有序建设大中城市。
很显然，随着城镇化深入，一城独大的问题日益凸显，均衡发展的重要性在升级。
刚刚发布的成渝双圈规划纲要中，对于重庆、成都双核和圈内其他城市的关系，有诸多相应的部署。
那么，中心和区域具体如何平衡？有哪些二三梯队城市有望迎来重大机遇？
01
首先，需要澄清一个误区。超大特大城市“优化”发展，瘦身健体、减量增效，并不是要打压超大特大城市，提高中心城市综合承载能力的主线，其实没有发生改变。
尤其是对重庆、成都而言，虽然已位列超大城市名单，但是论综合发展水平，和一线城市还有不小差距。
这意味着，它们必须进一步做大做强，对周边城市的辐射引领和带动作用，才能最大程度发挥。
因此，在规划纲要中，对于重庆和成都双核，规划提到，“强化重庆和成都中心城市带动作用”、“全面提升发展能级和综合竞争力”。
而在资源的集聚上，依然有不少做“加法”的相关内容，有两个细节很能说明问题：
引导秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等周边欠发达地区人口向双城经济圈集中。
在重庆主城和成都加快取消对稳定就业居住3年以上农业转移人口等重点群体的落户限制，推动都市圈内实现户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，完善居民户籍迁移便利化政策措施。
不管是引导圈外人口向圈内集中，还是减少中心区域的落户限制，无疑是继续加速人口向重庆主城和成都流入。
重庆和成都，虽然规划人口余额不多，但毕竟还有余地。尤其像成都东部区域，还有较充足的人口容量。
继续做大做强，才能更好地带动周边；而放宽落户，吸引人口流入，也是让周边地区民众共享双圈建设红利、均衡发展的一种方式。
02
当然，作为经济第四极，成渝双圈内第二梯队城市断档的问题，确实比较突出。如成都的GDP（17716.7亿元）是绵阳（3010.08亿元）的六倍多。
来源：川观新闻
这种经济落差不利于城市群综合能级的提升。所以，规划纲要特别强调：
处理好中心和区域的关系，强化协同辐射带动作用，以大带小、加快培育中小城市，以点带面、推动区域均衡发展。
而破除一城独大，带动周边发展，重要方式之一便是通过都市圈建设。按照规划，要“围绕重庆主城和成都培育现代化都市圈”，带动中心城市周边市地和区县加快发展。
去年，重庆首提“主城都市区”的概念，包括原主城9区在内共21个区；成都都市圈则主要是指成都、德阳、眉山、资阳。纲要的相关定调如下图：
来源：规划纲要
在西部菌看来，都市圈形式带动均衡发展，主要体现在两个方面。
首先，都市圈同城化带来的硬件、软件的基础设施改善，对都市圈中心之外的地区，是一次巨大的提升。
以共建轨道上的双城经济圈为例。纲要提到，研究规划重庆都市圈环线、成都外环、绵遂内等连接重庆中心城区、成都与周边城市的城际铁路和都市圈市域（郊）铁路。
轨道交通打破地理边界，向不具备建设资格的周边地区延伸，这无疑有利于都市圈内非中心城市交通条件的改善。
其次，都市圈带动的区域一体化，可以为产业协作分工创造更好的条件。
和黄河流域规划一样，成渝双圈规划也提到瘦身健体——推动超大特大城市中心城区瘦身健体，防止城市“摊大饼”，合理控制开发强度和人口密度，等等。
这首先有利于超大特大城市的新城、郊区。当然，非核心功能的疏解，产业的迁移，都市圈内的非中心城市，因为近水楼台的地理区位，无疑能够率先受益。
关于都市圈一体化带来的产业转移、分工机遇，纲要就提到：
提升重庆、成都产业创新发展能力，打造制造业高质量发展双引擎，推动都市圈外围地区加快发展电子信息、汽车等产业，形成研发在中心、制造在周边、链式配套、梯度布局的都市圈产业分工体系。
所以，重庆、成都双核瘦身健体，都市圈内的中小城市是重要赢家。
03
破解一城独大，意味着要有更多的区域中心城市站出来。考虑到重庆的城市性质，打造“成渝第二城”的主要责任，其实是由四川承担。
此前，四川将绵阳、德阳、乐山、宜宾、泸州、南充、达州等7个城市，定位为区域中心城市。这7个第二梯队的城市，是全省经济副中心，也是“成渝第二城”的主要竞争者。
来源：第一财经
2020年，四川先后批复了宜宾三江新区、南充临江新区和绵阳科技城新区等新区，等于是扶持区域中心城市做大做强。
前不久，四川将一批省级行政职权事项，调整由成都和这7个区域中心城市实施，目的也是进一步发挥它们的区位优势，推动做大做强。
而此次的规划纲要，除了给予重庆、成都超级定位之外，对于这些相关的区域中心城市，乃至圈内其他中小城市，都进行了分别点名，并委以重任。
比如，把绵阳、乐山打造为成都平原区域中心城市，支持雅安建设绿色发展示范市，支持黔江建设渝东南区域中心城市。
来源：规划纲要
再如，支持宜宾、泸州建设川南区域中心城市；支持自贡、泸州、内江、宜宾、江津、永川、荣昌等共建川南渝西融合发展试验区。
而对于渝东北、川东北地区一体化发展，纲要提到：
支持万州建设渝东北区域中心城市，支持南充、达州建设川东北区域中心城市，发挥垫江、梁平、丰都、忠县、云阳节点作用，带动双城经济圈北翼发展。
支持万州、达州、开州共建川渝统筹发展示范区。
这些涉及区域中心城市的定调，明确了那些二级城市角色和定位，整个双圈的城市格局也相当清晰了。
按照规划纲要，接下来在增强双核辐射引领带动作用同时，要“加快提升大中城市产业水平和功能品质”。
这意味着一些符合它们定位的政策利好，会陆续派发下来。四川省域经济副中心，“成渝第二城”的竞争，未来或将面临更大的变数。
当然，正如规划所强调的，要“主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解”。要想充分抓住机遇，还得有更多的主动性，学会抢占先机。
04
在统筹大中小城市和小城镇发展问题上，规划纲要还涉及到一些具体的基础设施、产业方面的建设政策。
在基础设施层面，纲要提到，布局建设乐山、阆中、遂宁、雅安等一批支线机场，研究广安机场建设。
加快建设成都至西宁、重庆至昆明、成都至自贡至宜宾、重庆至黔江、郑州至万州铁路襄阳至万州段等铁路项目，规划建设重庆至万州、成都至达州至万州、重庆至西安、重庆至宜昌、成渝中线等铁路项目，规划研究重庆至贵阳铁路，研究论证重庆至自贡至雅安铁路，拓展出渝出川客运大通道。推进叙永至毕节等铁路及铁路专用线等货运设施建设，逐步恢复沪汉蓉铁路货运功能，完善货运通道布局。
这些铁路项目，除了能够强化重庆、成都的双核枢纽地位外，对于沿线城市的交通，也将起到重要的提升效果。
另外，为了积极破解“大城市病”，纲要要求，支持三级医院和新建高校、高校新建校区在大中城市布局，增加医疗、文化、体育资源供给。
还有，推动优质医疗资源下沉，支持医联体建设和跨区办医，推动中心城市三甲医院异地设置医疗机构。
类似资源下沉的举措，体现了公共资源配置逻辑的变化——通过疏解非核心功能，避免人口过于集中，减少重庆、成都双核的虹吸作用。
这些措施和“尽快实现公共资源按常住人口规模配置”正好呼应。
在产业方面，规划纲要则依托区域中心城市，包括一些中小城市的特殊优势，进行差异化的产业发展平台建设和方向引导。
如纲要提到，鼓励涪陵、綦江、合川、资阳、遂宁、宜宾等创建国家高新技术产业开发区；支持万州、涪陵、长寿、遂宁、达州、泸州、自贡等打造区域性物流中心。
此外还有：
推动涪陵、合川、乐山、雅安、南充等发展人文休闲、度假康养，打造成渝“后花园”。发挥宜宾、泸州白酒品牌优势。推动万州、江津、铜梁、自贡、内江等围绕特色美食、传统工艺产品、民俗节庆、自然遗迹等，建设特色消费聚集区。
因此，对这些被点名的地区而言，关键是要找准自己的定位，充分发挥优势和特色，积极争取融入双圈建设的大格局中。
而对重庆和成都双核来说，接下来在做大做强、相向发展的同时，也要更多地承担起带动周边的职责。
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（张泓杨 ）
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