来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
作 者丨王俊实习生 杨景宜
编 辑丨张星 郭美婷
图 源丨图虫
11月18日，在国家市场监督管理总局办公大楼，国家反垄断局正式挂牌。国家市场监管总局副局长甘霖任国家反垄断局首任局长。自该局消息披露后，各界关注度持续升温。国家反垄断局的成立，一方面，执法体系升级，是促进平台经济健康发展、打造公平竞争市场环境的需要，另一方面或能在全球反垄断实践中分享中国经验。
国务院反垄断委员会专家组成员、清华大学法学院竞争法研究中心主任张晨颖在接受中新社国是直通车记者采访时表示，这是继2018年国务院机构改革，反垄断执法统一之后的又一重大举措。国家反垄断局的成立，进一步健全完善反垄断执法的体制机制，提升反垄断执法工作的统一性、权威性。
人事任命背后
业务机构面纱将揭开
最早的消息来自于人社部公布的任免动态：“甘霖被任命为国家反垄断局局长”。这也是“国家反垄断局”首次出现在官方新闻中。
此前，反垄断执法机构为市场监管总局的反垄断局，是市场监管总局下设的业务司局，局长为吴振国，厅局级。
这次的任命意味着，副部级的甘霖担任国家反垄断局局长。作为国家市场监管总局副局长，甘霖此前便分管反垄断工作。现年58岁的她有着丰富的地方履历，2011年从湖南省副省长任上赴京履职，担任国家工商行政管理总局副局长。2018年机构改革后，甘霖担任国家市场监督管理总局副局长，分管执法稽查局、反垄断局、价格监督检查和反不正当竞争局。
此次被委以新使命后，根据市场监管官网更新，甘霖分管的司局中新增竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司等三个新司局。
值得注意的是，这三个新司局的相关负责人也逐渐揭开面纱。
根据11月15日晚市场监管总局官方微信推送的“第七届金砖国家国际竞争大会”消息，上述提到的市场监管总局反垄断局原局长吴振国的最新职务是国家市场监管总局反垄断执法一司司长，副司长是俞路，竞争政策协调司副司?为周智?，反垄断执法?司副司?为徐乐夫。
21世纪经济报道记者从以往官方报道中注意到，周智?与徐乐夫此前为市场监管总局反垄断局副局长。这意味着原反垄断局的几位领导已经在新司局中有了新头衔。
副部级首长配置，“国家”两字的前置，此番国家反垄断局成立，可从国际、国内反垄断大趋势来究其原因。
去年开始，欧盟、美国、中国纷纷加强对平台巨头的管制。
欧盟，是反垄断最前卫的“冲锋手”。去年12月拿出的《数字市场法》和《数字服务法》草案，提出“守门人”概念，剑指苹果、谷歌、亚马逊、脸书等巨头，给市场投下一记重磅炸弹。今年开始欧盟密集对苹果、谷歌等展开调查。4月份指控苹果应用商店规则滥用市场支配地位，扭曲音乐流媒体应用分发的竞争秩序，苹果或因此被处以其全球营收10%的罚款。6月，对谷歌开展新一轮调查，评估谷歌是否在在线广告技术服务方面偏袒自己从而违反了反垄断法。
美国方面，国会众议院司法委员会于6月审议通过多项反垄断相关法案，着力推进反垄断改革，重塑美国科技巨头商业规范。联邦贸易委员会（FTC）对Facebook（现Meta）展开多轮反垄断诉讼；另一巨头亚马逊也面临华盛顿哥伦比亚特区总检察长卡尔·拉辛（Karl Racine）对其发起的反垄断诉讼……
我国自去年起便推动反垄断法修订，并加大平台经济的监管力度，阿里被罚182亿、叫停虎牙斗鱼合并、美团被罚34亿等大要案持续引起市场震荡。
立法前沿化、监管常态化、执法严厉化，已成为全球对待科技巨头普遍态势。
这轮反垄断风暴中，各大司法辖区也在不断加强自身执法力量。
美国的反垄断监管机构为美国联邦贸易委员会与司法部反垄断局。今年6月，FTC迎来史上最年轻主席，32岁的哥伦比亚大学副教授莉娜·汗（Lina Khan）获任。2017年在耶鲁大学就读的莉娜·汗就凭借学术论文《亚马逊的反垄断悖论》（Amazon's Antitrust Paradox）名声大噪，她被视为“反垄断思想新学派的领导者”。近日，被称为“科技巨头可行”的乔纳森·坎特获获美国参议院确认，将执掌美国司法部反垄断部门。
今年4月，英国政府正式宣布在竞争与市场管理局内部成立数字市场部(DMU)，以防止数字科技巨头利用其市场主导地位来扼杀竞争和创新。
其实，中国反垄断执法机构此前长期面临执法力量不足、地位不高等问题。因此在这样的趋势下，急需充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑。国家反垄断局此番正式挂牌，一定程度上意味着机构的升级和队伍的扩大，适应反垄断的期待与需求。
“下一步将围绕构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕，继续强化竞争政策基础性地位，加强重点领域竞争监管执法，持之以恒打造一视同仁、公平竞争的市场环境。”国务委员王勇11月16日出席第七届金砖国家国际竞争大会致辞时如此表示。
国家反垄断局如何运作？怎么配置？这些仍需要进一步明确。不过可以肯定的是，国家反垄断局的设置，将有力增强中国反垄断执法体系。
从“三合一”到“国家”反垄断局
指针拨回到2018年，恰逢反垄断法实施十周年，新一轮的机构改革中，反垄断执法从“三分天下”走向“一统”。
此前十年间，反垄断执法分别由商务部（反垄断局）、国家发改委（价格监督检查与反垄断局）、国家工商行政管理总局（反垄断与反不正当竞争执法局）承担，分别负责经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断执法职责。
“2018年以前是三驾马车，多头执法，协调成本比较高，2018年机构改革‘三合一’后，执法部门统一到了市场监管总局，实现了一个机构执法。”高朋律师事务所高级合伙人姜丽勇告诉21世纪经济报道记者。
姜丽勇表示，“三合一”首先解决了“归谁管”的问题，“比如以往执法以价格与非价格划分,发改委负责与价格有关的反垄断执法，工商总局则负责与价格无关的反垄断执法，但在实践中很难区分。一个企业出现垄断协议行为，虽然最核心的落脚点还是到价格上,但企业也会同时采取一些非价格手段行为来限定竞争，两个机构都有事权，那么到底该归谁管，还是一起管？”
其次，解决了监管实施标准。“比如，此前不同机构会有不同的实施标准，甚至就同一事项分别起草实施办法和《指南》，但是三合一后立法和执法都统一了。”他指出。
机构改革后，市场监管总局反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构。国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林指出，反垄断执法工作由多家机构承担，必然影响反垄断执法工作的集中统一进行，而因职能分工不明确而引起的相争权或推诿难以完全避免，即使是事务性协调也增加了成本，降低了效率。通过“三合一”的机构改革，在国家市场监管总局设立反垄断局对于实现反垄断执法统一有重大意义。
2018年11月，在反垄断法实施十周年新闻发布会上，甘霖也指出了“三合一”的优势：一是消除了原来三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题，二是完善了反垄断监管体制机制的顶层设计，三是反垄断执法可预见性和统一性增强。
历经十年走向统一后，反垄断机构改革再次上路，此番国家反垄断局的设置意味着反垄断执法体系的进一步加强。
王先林告诉21世纪经济报道记者，经过“三合一”的机构改革后，我国虽然实现了反垄断执法机构的统一，但我国反垄断执法的体制仍然存在问题，反垄断局仅是市场监管总局内设的一个普通司局，地位不高，反垄断执法力量更是严重不足，人员编制甚至还少于原来三家机构的总和，因而需要进一步完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑，形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。
如今国家反垄断局的成立，意味着中国反垄断执法体系的强化和完善，反垄断执法资源进一步集中。人员编制接下来也将扩容，高素质、专业化的反垄断执法队伍正在组建。
不断升级的反垄断风暴
招兵买马、扩容升级。反垄断执法力量的加强在国家反垄断局消息之前就已露出“尖尖角”。
今年反垄断监管机构扩编的消息频频传出。3月15日，中央财经委员会第九次会议特别提及，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。
5月，吴振国在接受采访时也提到，国家市场监管总局正在研究充实反垄断监管力量的方案，进一步提升监管能力和水平，增强监管权威性。
根据2022年国考披露的招录信息，市场监管总局计划招录33人，其中反垄断司局计划招录18人。
不断强化的执法力量，基于一个背景：一年来在中国刮起的多维反垄断风暴。
2020年12月11日，中共中央政治局会议分析研究2021年经济工作，会上要求强化反垄断和防止资本无序扩张。这也被业界认为是自反垄断法生效以来，中共中央政治局首次明确表示强化反垄断。五天后，中央经济工作会议中将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一。
此后，中央会议中频频释放出反垄断信号。
伴随着中央密集发声，监管执法动作频仍。
自2008年反垄断法生效以来，尚未有大型互联网企业因为垄断问题遭到监管部门的处罚。而去年底开始，一些大要案开始出现在公众视野。
反垄断大要案的靴子落地似乎也应了全国市场监管系统反垄断工作会议的定性：2021年是“十四五”开局之年，也是反垄断工作“大年”。
从立法层面来讲，实施了13年的反垄断法迎来修订。根据修正草案，“大幅提高了对相关违法行为的罚款数额，增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定，以及信用惩戒的规定”。“双罚制”不仅处罚单位，而且处罚相关负责人，威慑效果更大。
对平台经济的规范约束是此轮反垄断风暴眼。多位接受采访的专家表示，平台经济作为一种全新的经济模式和市场业态，推动了产业迭代升级、提升了生产效率、促进了市场经济发展。但是，垄断、资本无序扩张等问题不容忽视，“自我优待”、“大数据杀熟”、强制“二选一”等破坏公平竞争的垄断行为，对市场竞争环境产生了不良影响。
平台经济带来的挑战，国家的监管需求，以及公众对反垄断认知的提升、相关案件的涌现……这些因素都需要反垄断监管执法持续推进、升级。
国家反垄断局在这样的背景下来了。
未来执法如何衔接待考
作为中国反垄断执法体制一次重要强化，国家反垄断局将遵循何种执法模式，如何与省级反垄断执法机构衔接，仍等待官方的答案。
王先林认为，短期内，我国的反垄断执法体制和模式应该不会有太大的变化，“反垄断执法权属于中央事权，但可授权省一级相应的机构进行执法。今后的主要变化应该是两级反垄断执法机构进一步充实人员力量。”
北京市浩天信和律师事务所合伙人戴嘉鹏律师向21世纪经济报道记者分析称，考虑到反垄断执法的特殊性和专业性，推测反垄断局在执法独立性方面会高于药监局、知产局，其执法权和处罚权不会交由地方市场综合执法队伍实施。预计的执法格局应该是在省级成立反垄断局，与省级市场局合署办公，受省市场局管理，负责各省的反垄断执法工作，省以下各地方不再成立相应机构，相关执法调查、配合等职能由基层市场执法部门承担。
“机构的升级和队伍的扩大，也意味着责任的加大和作用的更好发挥。”王先林强调，特别是在数字经济条件下，数字经济具有的高创新性、强渗透性、广覆盖性、边际效益递增性、外部经济性等特点，使得经营者的市场竞争行为更为复杂，客观上加大了监管和执法的难度。
王先林告诉记者，我国与其他国家的反垄断执法机构都面临知识更新有限、执法工具落后的问题，因此急需提升自己的适应能力。同时，需要正确处理好市场与政府的关系，既不能缺位，也不能越位，严格把握政策法律界限，严格规范执法行为，真正实现以公正执法促进高质量发展。
文章部分内容来源国是直通车
本期编辑 刘雪莹 实习生 王绮彤
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（董云龙 ）
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