2021年中国经济保持了快速增长势头，经济增长的内生动力逐渐增强，但在经济持续恢复的同时，也存在着结构性问题，如国外疫情和贸易摩擦的冲击呈现出长期化的特征，全球经济的复苏也带来了能源和大宗商品价格的暴涨，国内经济复苏中投资好于消费，消费内部也存在分化。面对上述问题，2021年7月中共中央政治局召开会议认为“当前全球疫情仍在持续演变，外部环境更趋复杂严峻”，并提出“要做好宏观政策跨周期调节，统筹做好今明两年宏观政策衔接”的要求。这表明当前阶段经济复苏将面对更为纷繁复杂的内外形势，未来宏观调控需要优化财政货币政策，做好宏观跨周期调节。
宏观调控跨周期调节的政策背景
从当前国内经济运行情况来看，疫情后的中国经济总体上保持了快速增长势头；但鉴于未来内外部经济形势恶化，上半年经济增长基数效应减弱将与政策刺激效应、贸易替代效应趋弱叠加，预计2021年底到2022年，我国经济增速下行压力较大。总体来看，目前我国经济运行正处于经济周期的交叉口，跨周期的宏观调控政策面临着较为复杂的政策背景。从国际形势来看，进入2021年以来，全球经济呈持续复苏趋势，但经济复苏也表现出明显的不平衡特征。全球经济复苏的不平衡首先表现为全球消费复苏明显滞后于生产复苏。从生产端来看，目前全球生产企业的复苏相对较快，摩根大通全球制造业PMI指数、OECD综合领先指标、全球粗钢产量等指标均超过疫情前水平，中国、美国等主要工业化国家的工业生产指数快速从底部恢复。相比之下，OECD国家消费者信心指数恢复并不明显，虽然未来随着疫苗接种率增加，全球户外消费活动将逐渐回暖；但总体来看，与疫情前相比仍明显偏低，消费端复苏仍明显滞后于生产端。此外，全球经济复苏的区域不平衡表现突出。相比于发达国家，由于新兴市场经济体在政策空间和疫苗可得性方面的限制，发达经济体在两方面的表现均领先于新兴经济体，其经济复苏程度也明显领先；在发达经济体内部，美国较欧洲具有更大的政策刺激空间，疫苗接种也更快，因此美国经济复苏也快于欧洲。从国内来看，未来经济复苏也面临一系列挑战。一是生产端复苏同时面临着一系列的挑战，比如芯片问题制约部分制造业发展，全球范围内的能源危机和大宗商品价格上涨推高了企业的生产成本，上半年的人民币升值也在一定程度上削弱了出口企业的竞争力。二是投资需求面临较强的不确定性。在政府投资方面，鉴于2021 年是“十四五”规划开局之年，各地基建项目储备相对充裕，政府资金保障程度较好，基建投资有望延续平稳增长态势。相比之下，在制造业投资方面，由于PPI通胀带来上游成本显著增加，中下游行业面临较大压力，部分沿海制造业企业因原材料成本上涨、人民币升值、对美出口关税高企等原因影响投资信心，因此，短期内国内制造业投资将呈下滑趋势。在房地产投资方面，受“房住不炒”政策持续影响，房地产市场和相关投资也很难对未来经济增长起到支撑作用。三是出口和国内消费也不容乐观。在企业出口方面，由于国外生产端受疫情冲击明显，2020年以来我国承担了“世界工厂”的职能，出口保持了较快增速；但2021年以来，随着全球经济的恢复和疫情后产业链的调整，国内出口较难保持高速增长。在国内消费方面，疫情冲击下，我国居民表现出很强的预防性储蓄特征，且考虑到服务业等行业受疫情冲击更为明显，相关行业收入恢复难度较大。除此之外， 相对于一线城市和高收入群体而言，疫情冲击对中低收入群体和中小城市居民的收入冲击更为明显，这些因素对国内消费都构成了明显的制约。跨周期的宏观调控需要调整政策目标和调控方式
在跨周期调控的政策背景下，我国宏观调控的目标需要重新定位，避免宏观调控的大收大放；同时，宏观调控模式也亟待优化。
宏观调控的政策目标需重新定位
在经济学理论上，一国的宏观调控目标主要包括经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡四个方面，涵盖了经济运行的增长、稳定和平衡三大特征。近几轮经济周期的特征显示，我国宏观调控过多地强调了经济增长目标，而对于稳定和平衡目标的重视程度较弱。在经济发展的新形势下，考虑到潜在经济增速下滑和经济周期的平稳性提高，高速的经济增长不宜再成为宏观调控追求的主要目标。
在宏观调控政策目标的调整方面， 由于我国仍长期处于经济增长和结构转型阶段，就宏观调控目标来看，我国与欧美发达国家存在明显差别，我国宏观调控呈现出多目标的特征；虽然宏观经济变量之间的相关性使得多目标之间长期保持一致，但在短期内，增长、稳定和经济平衡之间往往发生冲突，这种情况下，宏观调控在多目标之间不断偏移就会造成政策信号混乱，甚至是政策工具冲突。当政策目标发生冲突时，我国宏观调控政策往往更加注重增长目标，并经常在经济增长、宏观稳定和结构挑战目标之间不断调整，在一定程度上打乱了市场预期，不仅无益于宏观稳定，反而可能加剧经济波动性，削弱宏观调控效果。就当前的宏观经济形势来看，宏观调控面临着经济增速下滑与金融稳定、生产端通货膨胀的目标冲突，当前阶段宏观调控不应再追求高速的经济增速，而应该对宏观稳定和经济平衡目标给予更多关注。
宏观调控方式需转型升级
我国宏观调控在使用财政政策和货币政策进行总量调控的同时，也具有较强的行政化特征，同时调控目标更为多元和短期。要实现跨周期的宏观调控，未来宏观调控的方式应朝着市场化方向转型，更多地强调稳定目标，保障政策的连续性。具体而言，跨周期宏观调控措施可以从政策“连续性”和政策“可持续性”两个方面进行分析。
保证政策的“连续性”，做好政策衔接。由于当前全球经济仍面临疫情和贸易摩擦的双重冲击，外部环境更趋复杂严峻，加之2021年下半年以来经济下行压力增大，面对复杂的内外部经济环境，宏观调控应统筹做好政策衔接，保持经济运行在合理区间。从2021年宏观调控措施来看，由于2020年底国内经济形势企稳， 2021年上半年的财政和货币政策仍有所保留，整体流动性略微宽松。就未来经济形势来看，全球经济复苏虽然将持续，但仍面临多重挑战；同时，国内需求端复苏相对缓慢，中美经贸冲突的长期化也对国内关键产业构成制约，这些因素都将继续拖累国内经济。为此，需要做好宏观政策跨周期调节，今明两年政策不应出现大幅转向。具体而言，宏观调控方式需要提质增效，既要实现精准刺激，又要避免出现过度宽松，产业政策更加注重促进公平竞争和鼓励创新，保持经济增长的动力和活力。
宏观政策要保持政策的“ 可持续性”，防范经济金融风险。为了应对疫情冲击，2020年的货币、财政政策加大了逆周期调节力度，在实现经济平稳发展的同时，也造成了企业杠杆率的上升、加剧了地方政府债务问题，对政策可持续性形成了负面作用。因此，政策的可持续要求未来宏观调控以及财政和货币政策调控不能过度放松，尤其要防范金融风险以及地方政府债务风险向实体经济蔓延。
跨周期的宏观调控政策既要托底经济复苏，又要为长期改革营造稳定的政策环境。面对全球经济复苏带来的结构性矛盾，叠加国内生产端通胀、制造业和房地产投资下滑以及消费复苏乏力等局面，宏观调控政策应强化逆周期调节。与此同时，在经济下行压力较大、惯性下滑的背景下，不应将短期的逆周期调节政策与长期的结构性改革相对立，在长期中应看到宏观调控政策本身并非经济增长的动力， 宏观调控应重在为结构性改革营造良好的外部环境。
跨周期调控的具体政策措施
在保持流动性总体稳定的同时增强货币政策作用效果
增强货币政策灵活性和企业信贷可得性。由于当前经济形势下宏观调控同时面临经济增速下滑和PPI通货膨胀的局面， 货币政策可以在保持总流动性合理投放的同时，加大对长期限流动性投放规模，优化流动性的期限结构。在保证流动性总量方面，可以综合采用定向降准与MLF等操作，既要避免“大水漫灌”，又能起到稳定市场流动性和引导预期的作用；在优化流动性期限结构方面，可以通过新型货币政策工具以及窗口指导等措施，鼓励商业银行加大中长期信贷投放力度，适度加大长期限流动性投放。
创新货币政策工具，发挥直达实体经济的货币政策作用。考虑到货币政策的传导效率，传统的货币政策宽松可能造成金融空转和脱实向虚，建议更多使用直达实体经济的货币政策工具，以支持中小微、民营企业融资。例如，中央和地方应综合考虑制定特别受助企业类型，创立直达企业的货币政策工具，具体可以构建针对特定类型企业（如绿色行业）的融资便利， 并适度扩充央行再贷款抵押品范围。
加大结构性货币政策的使用。为了支持小微企业、三农以及低碳行业的融资， 可以通过再贷款或者定向降准等措施鼓励商业银行支持实体经济相关领域；或在宏观审慎政策体系中继续强调对相关行业的信贷考核，有效引导流动性投放于小微、三农和低碳行业。
财政政策要发挥宏观稳定器作用，服务经济高质量发展
加快财政支出进度，健全跨周期调节机制。面对当前国内外经济形势，财政政策应提升政策效能，考虑到短期内经济下行压力加大，财政政策应起到宏观经济稳定器的作用。为此，财政政策应重点支持实体经济和促进就业，进一步激发市场主体的动力和活力。除此之外，财政政策还应健全跨周期调节机制，保持宏观政策的连续性、稳定性和可持续性，统筹做好今明两年财政政策的衔接。
要落实、落细常态化实施财政资金直达机制。积极的财政政策可以通过鼓励各地推行分层、分阶段机制，按时、合理地将剩余直达资金下达到位，形成实际支出。同时，要用好地方政府专项债券，合理把握发行使用节奏，提高债券资金使用绩效，重点支持疫后经济发展及短板，优先支持在建工程，继续支持区域发展、“两新一重”、民生项目。
优化政策效果，确保政策的延续性和精准性，服务经济高质量发展。财政政策要不断优化政策效果，引导企业加大对科技创新、小微企业、绿色发展等重点领域的支持，确保政策操作和政策工具使用的可持续性，服务经济的高质量发展。
在扩大对外开放的同时注重防范外部冲击
扩大开放，降低行业准入门槛。在扩大开放方面，应深度推进负面清单管理模式，降低外资行业准入门槛，鼓励外资和社会资本进入垄断行业，保障外资企业在经济上实现平等竞争。除此之外，应借进一步扩大对外开放契机，从根本上改变产业政策前置审批过多与监管失效的状况， 具体可以借鉴自贸区的负面清单管理模式，使产业政策总体上朝更加市场化的方向迈进。
防范全球货币政策转向的冲击。目前来看，由于发达国家经济复苏整体上快于发展中国家，预计未来发达国家尤其是美国的货币政策正常化将加速。从GDP指标来看，2021年欧美等发达国家的经济增速有明显的趋势上升迹象；从居民消费价格指数（CPI）指标来看，经济复苏预期和全球范围内大宗商品价格上涨也提升了全球各国的通胀水平。在此背景下，全球范围内的货币政策调整预计将加快。为应对欧美等国退出量化宽松和货币政策正常化造成的不利影响，国内应加强对美国金融市场和国际金融市场、跨境资金流动的跟踪监测；同时，应增强人民币汇率弹性，通过汇率调整抵消外部冲击的影响；除此之外，还应加强货币政策的国际协调，联合新兴市场国家促使发达国家提高货币政策退出信息的透明度和调整节奏的可预见性。
做好有效应对输入性通胀的稳价保供工作。宏观调控应密切跟踪国际大宗商品生产、消费、贸易、价格的最新变化， 一方面，要坚持国内货币政策“不急转弯”，维持适度合理的流动性环境，加强与市场的政策沟通，引导和管理好预期；另一方面，要制定合理的风险分级和政策响应机制，做好应对输入性通胀的预案和政策储备。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院，
波士顿大学文理学院
孙 爽
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（董云龙 ）
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