地方投融资平台转型需避免“就转型而谈转型”

我国经济进入新常态以来,经济增速稳中趋缓,以“防风险”为基础的“促改革”持续推进,地方投融资平台所面临的经济环境、融资环境、政策环境均在发生深刻变革。无论从地方投融资平台自身发展,还是国家宏观经济调控思路出发,地方投融资平台转型发展的迫切性不断加剧。

在经济新常态与政策约束下,需将地方投融资平台转型放在转变我国“债务—投资”经济增长模式的大背景下思考,将地方投融资平台转型与政府职能转变、国有企业改革、构建新型政商关系、化解地方债务风险等方面统筹考虑,避免“就转型而谈转型”。同时,地方投融资平台的成功转型有赖于地方政府从政策设计、资源统筹、人员安排等多方面予以配合支持,为平台企业存量债务风险有序缓释、在建项目平稳过渡创造良好的外部环境。但地方政府支持地方投融资平台转型的同时,更需厘清政府行为边界,避免在此过程中强化对平台企业的行政干预,背离平台转型初衷。针对目前平台公司转型的现状,提出以下几点问题及建议:

部分平台公司资产规模总量大,但经营性资产占比不多,资产质量较低,变现能力较差。

对于地方政府融资平台要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则,审慎稳妥地防范和化解风险。

一是地方国资委作为国资监管机构,是地方政府融资平台公司国有资本的出资人。应以“管资本”为主,根据所监管公司营运国有资本的功能定位,实施分类改革和有效监管,以市场化的手段促进融资平台公司的转型治理,培育国资新的增长点,拓展国企发展的新空间。

二是地方政府融资公司要大胆改革,开拓创新,在准确界定转型企业的功能定位基础上,通过资本运作进行国有资产的整合,发挥国有资产的固有优势,提高企业的融投资能力,发展多元化的业务板块。加快以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型,加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变,以满足快速发展的需要。

三是财政部门要按照政府有关文件要求,积极筹措资金,切实保证财政注入资本金按期足额到位。在政策许可的范围内,给予一定的财政补贴、税收优惠和开发增值项目职能,对其进行必要扶持,不断增强公司的资金实力,提高风险防范和盈利能力。

四是金融管理等其他政府部门要发挥职能作用,牵线搭桥,沟通协调,优化服务环境,帮助融资平台公司突破融资瓶颈,保障政府投融资体系持续健康发展。

部分平台公司职能相对单一,主要是为政府投资项目融资建设,缺少市场经营管理能力。

加强内控管理,增强市场化经营管理能力。融资平台公司要通过市场化改革,规范公司法人治理结构,着力提高适应市场化的经营管理能力,将地方政府融资平台真正打造成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立起来的、从事城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体。

一是健全“协调运转、有效制衡、决策高效”的公司治理结构,建立重大投融资决策终身追究制度,使投融资监督管理工作常态化。

二是要求各融资平台公司的债务规模必须与公司的偿付能力相匹配,融资模式与公司发展战略有机结合,严格管理融资平台公司的投资、担保行为,建立投融资责任制度,提前防范风险。

三是通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警等手段,增强有效管控财务和运营风险的能力,以提高资产流动性、提升盈利质量为目标,加大资产证券化,提高资产运作的能力,真正转型为独立自主经营的市场主体。

四是通过实施城市规划建设项目,将市场化和公益性有机结合,打造好优势主业,加速资本扩张,规范好企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值。

部分平台公司资金来源结构不合理,融资难度大。

拓宽融资渠道,创新多元化融资模式。我国地方政府融资平台公司的融资渠道普遍存在单一、不稳定的特点,因此应进一步拓宽市场化融资的渠道,创新融资模式,鼓励采取多种方式,吸引民间资本进入到城市的市政公用事业领域和城市建设项目中来。要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、PPP合作等方式,多渠道、多方位的利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营。

一是对商业房地产开发等经营性项目,与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务。

二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任。

三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。另外,对于因出资不实导致资产“空心化”,转型有困难的,可以通过注入一部分的优质资产,增强公司的偿债能力。

四是融资平台公司要培育基础较好、发展潜力较大的控股、参股企业,通过直接上市发行股票或通过“借壳”、“买壳”等方式注入优质资产,实现间接上市筹集发展资金。五是着力盘活现有资产,整合和开发公共资源,例如热、电、水、公共交通、停车场、地下管网等,提供相关公用事业、旅游、会展、广告等服务,进一步增强融资平台公司的实力,提升其融资能力,充分发挥地方投融资平台的作用。

部分平台公司债务包袱重、偿债风险高,且大多数为政府性债务。

建立偿债机制,落实偿债资金来源。由于我国地方融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还,一旦房地产行业出现大的调整,地方财政的偿还能力将捉襟见肘,隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此,建立地方政府类似偿债基金等偿债机制,有利于降低地方融资平台资产负债率,同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。偿债基金来源主要是土地出让收入、财政预算收入和各类城建项目的行政性收费等。

对于资本金不充实、负债率远超过安全水平的地方融资平台,地方政府应及时注入具有稳定的经营现金流量的资产,同时结合地方城建规划,合理安排项目开发时序,严防地方政府融资平台负债规模过快增长,将地方政府融资平台负债率降低到合理的水平。对非经营性项目的建设资金应纳入预算,主要由财政拨款偿还;对准经营性项目建设、运营则由地方政府提供一定补贴;对经营性项目建设、投资、运营资金则完全由地方融资平台自行筹措并偿付。

平台公司转型的核心是要消除政府信用化融资。

第一,推进“去政府信用化”改革,从融资端划清融资平台与地方政府的界限。在政策环境和经济双重压力下,地方融资平台公司需要谋求转型发展。转型核心是将融资平台与地方政府在融资端划清界限,进行融资平台的去政府信用化融资改革。对于融资平台来说,失去政府信用背书后面临最核心问题是如何以市场化方式筹集建设资金并独立化运营。融资平台公司需要通过转型使其自身达到现代企业标准,创新项目融资方式,提升主体信用资质,即按照政策要求实现政企分离,成为市场化独立主体,同时发挥过去积累的资源和经验优势,在地方财政收入不足以满足城市大规模基础设施建设的情况下,承担政府部分公益性项目投资建设和运营管理职能。

第二,厘清政府与企业的关系,融资平台公司在管理方面“去行政化”,财务方面与政府划清债务界限。不论是顺应经济环境和政策要求,还是为了融资平台公司健康发展,都需要理清政府与融资平台公司的关系,融资平台公司转型的重点就是在于明确划分政府和企业的边界。具体来说就是从法律、管理和财务上重新界定政府和融资平台之间的关系。

实现政企分开、转型为市场主体。

建议:平台公司转型最主要的是国资监管机构由管资产向管资本进行转变。政府对国有企业的监管方式由“管人、管事、管企业”向“管资本”方式转变,通过明确权责边界,实现政资分开、政企分开。国有企业治理机制及管控模式也相应调整。特别是当前改组组建国有资本投资、运营公司,开发区转向管委会+公司模式,以及地方融资平台转型,都适用于此模式。

鼓励支持民营企业参与国企混改。

加强顶层规划设计,实施精准混改。

第一,加强调查研究。深入挖掘当前混改中出现的突出矛盾,重点分析混合所有制改革意愿不强、动力不足、落地项目不多的问题。

第二,分类研究政策。按照《关于深化国企国资改革的指导意见》文件精神,出台不同产业、不同领域、不同模式混改的政策体系。落实好混改企业的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。实施精准施策,提高混改企业对接准度。

第三,完善体制机制。进一步分析民营企业参与国有企业混合所有制改革的体制机制,重点在优化股权结构、保障民企权益、完善监督管理制度、建立健全退出四个方面予以完善。

第四,破解国有企业领导的双重身份难题。探索开展职业经理人制度,不再保留原有身份,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道,实行市场化选聘、契约化管理,真正形成职业经理机制。

积极搭建供应链金融平台。

建议:随着国家在相关政策的不断支持发展供应链金融,协助缓解中小企业融资难,融资贵的问题,目前众多企业都在布局供应链金融业务,特别是基于大数据、区块链、物联网的相关技术和信息的深入发展,供应链金融未来将快速地发展。

平台化、线上化是当今数字经济发展的重要特征之一,平台化、线上化将线下复杂多变的经济活动完全集聚在一个虚拟的空间与平台上,利于进行数字化的分析、整理、归类以及有效地监控和管理。平台化、线上化的供应链金融服务平台可以突破时间与空间的限制,将供应链上所有的经济活动在平台上进行展示,为供应链金融的成长提供了技术上的援助。

因此,一是要构建多样化的供应链金融平台,可以是区域也可以是条线的,与供应链金融的发展高度配合;二是要加强各供应链平台间的沟通与互用,实现平台各类数据的互联互用;三是完善和优化供应链金融服务平台的功能,将供应链金融服务平台,整合为供应链经济发展的平台,为企业提供综合性和专业化皆备的金融服务。四是构建多对多的供应链金融服务体系平台,即供应链金融对应的不仅仅是多家链上企业,可以是多家金融机构,使更多的金融机构可以从平台上找到适合自己的客户,销售自己的个性化的金融产品,从“线下人工”到“线上智能”。

平台公司如何成为地方最好的国有企业。

第一,国有资产的整合与盘活。国有资产的盘活,财政局、国土局做不起来,事业单位做不起来,当然也不能寄希望于民营企业。地方国资的盘活,二十年前依靠变卖,未来必须得依靠平台。平台公司天然就是为资本运作而生。集团化运作、市场化经营、资本化运作,是地方国资盘活的核心手段。

第二,政府必须全力支持。真金白银输血只能解燃眉之急,况且很多地区燃眉之急也解决不了。所以中长期来看靠造血。财政造血,平台也可以造血,造血延续债务,不至于出现风险,再靠中长期财政、土地和国资经营化解债务问题。

平台公司在城市发展中需要明确的产城关系。

第一,生物经济的时代要产城融合。近年来在数字经济发展的基础上,随着现代生命科学快速发展,以及生物技术与信息、材料、能源等技术加速融合。生物经济不同于工业经济和数字经济,生物经济从一开始就呈现高度的智力密集、资本密集和生态驱动的特征,即起步逻辑就是产城融合,人才朋友圈和产业生态圈两圈的同步构建、同频共振,推动城市功能更新和产业集聚发展。

第二,数字经济的时代要以城促产。数字产业在完成第一波纯线上虚拟经济启动增长后,开始对城市发展带来深刻的变革,特别是城市发展政策的逐步放开和5G技术的全面推广。基础设施等城市原有的功能开始全面进入新的应用场景重构阶段,进行全面数字化,从而促进数字及其相关产业的第二轮大增长。

总结来说,地方投融资平台转型发展道阻且长,其转型的过程更是我国财税体制改革、地方投融资机制改革以及国有企业改革逐步深化和完善的过程,难以一蹴而就,需统筹协调循序渐进。

（李显杰 ）