| 地方政府隐性债务的风险传导、影响与治理对策

作者 | 孙宏鹏 苏婵媛 边赛

美国公共经济学家哈维·罗森首次提出“政府隐性债务”概念，将其定义为“政府承诺未来支付一定数额而产生的债务”。世界银行高级经济学家汉娜认为，政府债务可分为直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债四类。莱因哈特和罗格夫提出隐性债务并不是会计学概念，应由显性担保、隐性担保、央行负债、衍生表外债务以及非官方统计债务五大类构成。从国内来看，理论界目前普遍认为“政府隐性债务”是相对2015年《预算法》中“法定显性债务”概念而言的，引用财政部在相关文件中的官方表述，即“地方政府通过非正规渠道融资方式，如融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等违法违规或变相举债”。

当前，我国地方政府隐性债务主要有如下几类：一是用于民生服务领域的建设性债务，主要包括融资平台债务、棚改债务、政府与社会资本合作建设项目等。其中，政府融资平台是近年来城市建设和公益服务债务资金的主要承载主体；棚户区改造和保障性住房项目债务资金主要被用于民生工程；在某些不规范的PPP项目中，政府承担了一定的约定支出责任。二是因养老金缺口所形成的消费性债务。在基本养老保险制度转轨和人口老龄化进程中所形成的社会保障收支缺口，目前看主要是由地方政府承担的支付责任。三是政府在政策性融资担保业务中承担的或有违约代偿责任。四是为应对自然灾害、化解偶发性风险事件而承担的预算外债务责任。

相关数据表明，地方政府隐性债务规模近年来呈逐年高速增长趋势。仅以城投债为例，其发行规模、发行数量和净融资规模于2020年末分别为4.37万亿元、5574只和1.65万亿元，年均增长率超30%。隐性债务规模的高速扩张和地方政府财力的捉襟见肘形成了鲜明的反差。长此以往，如果政府隐性债务发生违约风险，势必传导至其他市场主体，进而对经济社会等诸多方面造成相应的负面影响。

地方政府隐性债务风险传导及其影响分析

隐性债务的风险传导一般会经过一定的媒介和过程，即从风险源向其他方向和对象传导、扩散，进而造成对经济社会多方面的广泛影响以致酿成危机。

隐性债务风险传导路径分析

由平台企业向当地政府传导。地方融资平台企业具有政府背景，且是为地方公益性项目融资服务的，因此一旦发生债务违约，势必会向真正的借款主体——地方政府传导风险。

由当地政府向上级政府传导。一些地方官员为了追求政绩，存在较强的投资举债冲动。但由于政府债务偿还周期等特点，官员在任期内通常不会过多考虑举债的到期偿还问题；而且即便出现债务偿还困难，也会求助于中央政府为其兜底，从而形成对中央政府偿债的倒逼压力。

由当地政府向同级政府传导。如果某地方政府债务风险未得到有效控制，该债务风险可能会以不同形式扩散、蔓延到其他同级地方政府。比如，可能对其他同级政府进行税负传导以实现风险转移；再如，若有违约行为会给同级其他地方政府作出错误示范。

由当地政府向市场主体传导。为最大限度地趋利避害，一些地方政府可能会以或有债务的方式向市场主体转移风险。比如，若融资平台公司出现债务违约，则作为其交易对手方的市场主体的合同权益同样难以得到保障；再如，在不规范的PPP模式中， 政府可能通过口头担保或书面承诺获得融资，出现问题再将风险转移到企业。

由当地政府向金融机构传导。很多由地方政府出资入股的地方性商业银行会相对青睐于地方政府的融资项目，认为这是与地方政府搞好关系且安全盈利的好机会，因而比较乐于与政府合作。然而，此类项目一般会长期占据大量资金，回收期长、收益低，一旦发生违约，将给金融机构带来较大的流动资金压力和资产质量风险。另外，某些以延期为特征的债务置换形式本质上也是风险向金融市场的转移。

地方政府隐性债务风险传导影响

财政方面

偿债能力风险。当前，在各级地方政府隐性债务规模不断扩张的背景下，一些地方政府会由于本息偿还压力较大而对存量债务进行滚动操作，同时拉长期限的隐性债务付息成本也在相应增加。随着债务风险的累积，部分地方政府很可能会因偿债能力不足、无法承担债务负担而出现支付危机。

再融资风险。由于地方融资平台公司自身性质和业务的特殊性，其债务融资也兼具企业债务和政府债务的双重属性。就市场规则而言，其债务违约将会造成平台企业信用下滑，导致其再融资成本上升和难度增加。

政府公信力下降风险。当隐性债务规模和债务偿还负担超出地方政府的财政承受力时，债务违约风险加大，不可避免地会使资本市场产生对当地政府财政状况恶化和政府兜底可能性的担忧，进而导致政府信用受损、政府公信力下降。

经济方面

宏观政策掣肘风险。政府债务压力加大会不可避免地挤压中央政府的宏观调控政策空间，并影响到宏观经济政策的效果。比如，有可能对深化国有企业改革形成阻力，影响产业结构调整与发展方式转变战略的落实等。

经济发展受损害风险。地方政府为了转移和消化过重的短期债务负担，可能会采取一些非常措施，引致企业税负上升、经营困难、居民就业和收入受损、社会投资和消费结构扭曲等状况， 对长期经济发展形成一定的损害。

金融方面

货币政策独立性或受影响。地方政府隐性债务风险自下而上的传导很容易影响国家的货币供给稳定性。比如，可能迫使政府通过发行中央政府债券等手段转移财政风险，使得中央银行的货币供应行为受到影响，进而在一定程度上削弱货币政策的独立性和有效性。

房地产市场恶性膨胀风险。如果地方政府为了缓解债务偿还负担而通过抵押土地的方式举借新债，就很可能会引发地价和房价的接续式上涨，甚至导致房地产市场的恶性膨胀。

系统性金融风险。若地方政府隐性债务风险得不到有效控制，首先面临冲击的就是对地方政府举债提供支持的金融系统。隐性债务违约所引发的区域性债务危机将直接导致金融机构不良资产数额的增加和比例的上升，推动交叉性、系统性金融风险爆发。

地方政府隐性债务风险治理障碍

地方政府投融资供需存在矛盾

由于同时承担着履行公共服务和发展区域经济的双重职能， 地方政府的资金运用需求较强，有着天然的投融资冲动。一方面，随着近年来城镇化建设的深入推进和民众对社会公共服务需求层次的不断提升，地方政府的支出需求确在不断增加；地方政府官员的政绩观和长期以来我们以GDP增长率为核心的官员考核机制又驱动着地方官员在任期内为出政绩而全力动员可支配资源扩大投资范围。另一方面，地方政府财权和事权存在严重的不匹配问题。分税制改革以来，特别是经济下行、税费结构性调整的形势下，地方财政常常入不敷出，因此很多职能的履行只能更多依赖外源性融资。可见，地方政府的投融资供需矛盾是治理地方政府隐性债务风险的主要障碍之一。

金融系统对政府信用有所偏好

在实际中，大多数地方政府的隐性债务都离不开金融资源的支持。目前，尚有一部分非垂直管理的地方性金融机构在税收征管、人事任命甚至经营决策等方面要受到地方政府的话语权影响。对于此类银行来说，向政府平台融资可能会换取地方政府在吸储竞争、职务提升和税收优惠等方面的“隐性补偿”，同时又有政府的“信用背书”作为隐性担保。因此，多数地方性银行不但不排斥此类业务，还将其视为兼具安全性、稳定性的优质展业渠道，表现出显著的选择和竞争偏好，从而助推了地方政府隐性债务的积累和扩张。

政府融资内外部监督约束较弱

首先，中央政府对地方政府存在“预算软约束”倾向。尽管国务院在相关制度方案中表示对地方政府举债不予救助，但地方政府仍然对中央政府抱有一定的“兜底预期”。其次，地方政府隐性债务存在多头管理的现象。很多隐性债务本就因涉及多部门而存在管理边界不清的问题，加之实践中各部门由于种种原因对地方政府的财政收支活动监督力度和有效性较弱，使得治理难度加大。最后，债权人的市场约束受到制约。作为债权人的地方性银行由于受制于人，往往难以对地方政府的举债规模和价格等因素实施市场化、科学化约束。

缺乏隐性债务监测和评估手段。目前，理论界对于地方政府隐性债务的统计和测度还未形成权威、统一的认定口径和测算标准，导致政府难以掌握隐性债务底数这个基础情况，更无法评估、测度和推演隐性债务风险的模型化、数量化治理方案。

存量的隐性债务偿还存在困难。存量隐性债务风险的化解根本在于偿还。目前，隐性债务主要依赖项目收益偿还、平台市场化再融资偿还、债务主体破产清算偿还、政府财政资金偿还等几种形式。但现实情况是，地方政府隐性债务资金主要投向收益很少的公益性项目；平台公司目前的“造血功能”普遍较弱；破产重整可能导致债权人即金融机构的大规模损失，对金融系统稳定性造成一定影响；在经济下行、减税降费的趋势下，再融资可能对本就财力不足的地方政府造成叠加性压力，同时形成对地方政府举债融资的不良示范和反向激励。

地方政府隐性债务风险治理对策

转变政府职能，建立与地方职能相适应的投融资机制。一是要求地方政府转变职能，由发展建设转为民生服务导向，同时确立可持续和民生发展为政绩考核的细化标准，引导地方官员树立正确的政绩观和债务观，从根本上规范和调整地方政府的投资行为，遏制违规举债冲动。二是进一步明晰各级政府事权划分，赋予地方政府与其事权相匹配的财力和财权，避免由于地方政府事权履行的不确定性而引发政府投资的无序和低效。

加强金融监管，做好地方政府隐性债务相关风险防范。一是对金融机构加强政策宣传，引导金融机构理性看待政府举债风险，明确自身业务风险范围，健全和完善隐性债务违约风险应急管理预案等风险应对防范工作机制，提高相关风险化解能力，筑牢金融风险防火墙。二是强化金融机构相关业务监管，严禁金融机构在“金融创新”名义下与地方政府违规合作加杠杆投融资方式，加大违规处罚力度。三是增强金融与财政政策的协同性，打好政策组合拳，避免出现政策目标相互矛盾、政策作用相互抵消的情况发生。

完善约束机制，强化对地方政府违规举债的问责管理。一是强化中央约束。建议中央进一步加强对地方财政筹融资的流程管理和预算约束，同时推进地方政府债务兑现管理的法治化建设进程，对违法违规举债实行终身问责和倒查。二是强化同级约束。加大审计、人大、纪检等同级监督部门对地方隐性债务工作的关注和监督力度，抑制地方政府违规举债冲动。三是强化市场约束。充分发挥市场机制作用，避免地方政府越位干涉金融机构决策，保持金融机构经营的独立性。

深化测度研究，健全隐性债务风险识别统计监测制度。一是提高地方债信息公开的精度与信度。明确地方政府隐性债务的口径和边界，建立统一性、常态化的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度，以全面厘清隐性债务的结构、规模、资金来源及风险状况，推动隐性债务“显性化”。二是加强地方政府隐性债务风险动态监测评估，利用量化动态监测方法对隐性债务风险的触发条件、影响路径、作用范围、治理效果进行综合评估和预判， 为实践中有效前移风险防控关口、完善隐性债务治理对策提供精准服务。

坚持标本兼治，循序渐进化解地方政府隐性债务风险。一是转变经济发展方式，提高创收偿债能力。地方政府要根据地区发展阶段、政策和战略，调整经济发展方式和产业结构，优化营商环境，激发市场主体投资积极性，提高财政创收增收能力，进而提升偿债和再融资能力。二是合理规划投资方向，提升项目投资效率。适当增加对周期短、回报高的项目投入比例，提高资金周转运用效率。三是科学制定融资规划，形成长效可持续机制。可根据地区经济发展状况、财政收支运行态势、项目预期回报情况、利率汇率变动实际、债务违约管理负担等因素，综合确定每一阶段的债务期限和规模，以实现债务资金使用具有良好的经济和社会效益，政府偿债资金负担合理均衡，以及确保政府具备债务偿还能力。四是积极探索存量隐性债务处置化解的先进方法， 推广可借鉴、可学习的存量债务治理经验。

作者单位：中国人民银行鞍山市中心支行，

中国人民银行沈阳分行

刘彪

ChinaBanker@vip.163.com

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（李显杰 ）