从“十三五”时期政府必须保障的基本公共服务均等化，到“十四五”时期覆盖更多领域并提出更高要求，公共服务将在未来一段时期赢得大发展。
《“十四五”公共服务规划》（下称《规划》）近日印发。除了基本公共服务，《规划》首次将非基本公共服务、生活服务纳入规划范围。
对于三类服务，《规划》提出了不同的发展目标：持续推进基本公共服务均等化，多元扩大普惠性非基本公共服务供给，丰富多层次多样化生活服务供给。
公共服务根本为人，“十四五”时期，人口生育和老龄化水平成为影响公共服务供给的重要因素。比如，在新生人口形势低迷情况下，托育设施、幼儿园和小学学位如何匹配；老龄化加深情况下，“老有所养”如何纳入基本公共服务，都鲜明体现在了《规划》之中。
《规划》强调政府在基本公共服务保障中的主体地位，意味着我国将迎来一场高质量发展之下的公共消费升级。不过，在经济增速放缓形势下，有限的公共财政钱花在哪里，要花多少，都需要量入为出。
不仅扩容而且提质
在2021年12月16日国家发展改革委新闻发布会上，国家发改委新闻发言人孟玮介绍，《规划》是“十四五”时期乃至更长一段时期促进公共服务发展的综合性、基础性、指导性文件。
“十二五”和“十三五”时期，我国印发的都是基本公共服务规划。孟玮介绍，《规划》首次将普惠性非基本公共服务、高品质多样化生活服务纳入规划范围。
《规划》明确，公共服务包括基本公共服务、普惠性非基本公共服务两大类。
其中，基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。
基本公共服务包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障。
非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务。通俗来讲，非基本公共服务的层次相对基本公共服务有所提高，《规划》提出，逐步实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶。
《规划》提出，突出政府在基本公共服务保障中的主体地位，合理增加公共消费。
生活服务是公共服务体系的有益补充。《规划》提出，其是为了满足公民多样化、个性化、高品质服务需求，完全由市场供给、居民付费享有。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮认为，从“十三五”时期政府必须保障的基本公共服务均等化，到“十四五”时期覆盖更多领域并提出更高要求，公共服务将在未来一段时期赢得大发展。
“基本公共服务均等化，不是说只提供最低水平的公共服务，而是要在保障基础上逐步提高水平。与此同时，普惠性非基本公共服务、高品质多样化生活服务不仅是扩容版的公共服务，而且是增强版的公共服务，需要在服务质量上下功夫。”马亮说。
通过发展普惠托育提高生育意愿，是政策鲜明指向。视觉中国
随人口形势而变
人口结构持续变迁，老龄化程度进一步加深，家庭结构小型化趋势明显，人员流动更加频繁，《规划》指出，当前，我国公共服务设施布局与人口分布仍然不够匹配。
公共服务与人口变化的挂钩互动是多层次的。在幼有所育方面，《规划》提出，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系。
通过发展普惠托育提高生育意愿，是政策鲜明指向。2020年，我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数是1.8个，预计到2025年提高到4.5个。这是《规划》所列“十四五”社会发展与公共服务主要指标预期增幅最大的指标之一。
“专门的市场化托育机构面临成本高、风险大等难题，到目前还没有大规模机构摸索出商业模式，发展普惠托育，更需要幼儿园、国企、社区、企事业单位等发力。”一名托育行业人士告诉21世纪经济报道。
北京市近日进行了制度探索，近日印发的《北京市“十四五”时期社会公共服务发展规划》提出，鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿。
“北京市部分幼儿园曾开设过2岁半至3岁幼儿的托班，但此前并没有政策鼓励，很大原因是3至6岁的幼儿园由教育部门主管，0至3岁婴幼儿照护由卫健部门主管，如今发布上述政策，可见制度壁垒已被打通。”上述人士说。
学前教育学位与人口的关系更为微妙。过去几年，我国普惠性学前教育学位大幅扩充，“入园难，入园贵”问题有效解决。如今，随着新生人口放缓，入园儿童规模急剧减少，一些幼儿园将面临从人满为患到招不满生源。
对此，《规划》提出，根据适龄人口变化情况和城镇化发展趋势，完善县（市、区）普惠性幼儿园规划布局，及时修订和调整居住区人口配套学位标准，推动城市居住区、易地搬迁安置区配套建设与人口规模相适应的幼儿园。
更大的变化在于养老。值得注意的是，“老有所养”并没有进入《“十三五”国家基本公共服务清单》，这份清单只是在职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险方面涉及了养老问题。到了“十四五”时期，《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确纳入了“老有所养”，在养老保险服务之外，增加了老年人健康管理、老年人福利补贴等养老助老服务。
《规划》又提出了普惠性非基本公共服务中的养老内容，其中指出，深入推进普惠养老专项行动，扩大普惠性养老服务供给。发展集中管理运营的社区养老服务网络，支持具备综合功能的社区服务设施建设，推动形成“15分钟”养老服务圈。引导专业化养老服务机构进社区、进家庭，提升家庭照护能力。
另外需要注意的人口因素是人口流动。马亮告诉21世纪经济报道，《规划》提出稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口，这意味着要考虑人户分离对公共服务设施布局的影响。
最新人口普查数据显示，我国人户分离的流动人口规模进一步增长，而他们的公共服务需求如何满足，同常住地政府的责任有很大关系。
马亮认为，“要建立中央统筹的跨地区公共服务分工合作机制，新增公共服务设施和存量公共服务设施更新，都应按照常住人口的规模和结构进行规划。要考虑通过财政税收方面的政策措施，调动常住地政府部门的积极性，使非户籍人口的公共服务需求能够得到满足。”
专家建议可鼓励社会资本进入
公共服务需要财政投入，但是钱要怎么花？
《规划》提出，结合经济社会发展情况、兼顾财政承受能力，适时对国家基本公共服务标准进行动态调整。
对于公共服务设施建设，《规划》提出坚持功能优先、经济适用的原则，不宜盲目追求大规模的综合性设施。对于高频次服务设施，应适度减小规模、增加布点。
对于花钱的方式，《规划》提出，原则上能够通过政府购买等方式提供的公共服务，不再直接举办事业单位提供。比如在义务教育领域，北京市民办教育协会副会长马学雷介绍，2021年5月16日印发的《关于规范民办义务教育发展的意见》规定，原则上不得审批设立新的民办义务教育学校，民办义务教育在校生占比较高的地方要积极稳妥加以整改。
他介绍，地方政府要通过新建公办学校、已有公办学校扩容、向民办学校购买学位等方式，把义务教育责任承担起来，把民办学校削减的生源给兜起来。而向民办学校购买学位的成本，被认为远低于政府新建公办学校的成本。
“一些地方政府向民办学校购买学位就读的人数，已被统计为公办教育规模。政府承担义务教育的主体责任不等于公办学校承担义务教育的主体责任，政府购买民办学校的学位也是政府承担了义务教育的主体责任，保障了教育公平，保障了社会主义教育的公益性。”马学雷告诉21世纪经济报道。
“考虑到一些地区的财政压力，可以鼓励社会资本进入公共服务领域，通过政府与社会资本合作等创新模式解决政府财力不足而社会资本活跃的矛盾。”马亮说。
马亮告诉记者，公共服务供给和政府财政能力关系密切，要量入为出，不能打肿脸充胖子。要强化各地政府对基本公共服务供给的兜底责任，充分保障基本公共服务不掉队。在此基础上，有条件的地区可以提升普惠性非基本公共服务、生活服务的供给数量和质量。
（作者：王峰 编辑：林虹）
（李显杰 ）
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